AD 46/2018
El espacio Schengen es la consolidación práctica de la idea europea forjada durante años de crear un espacio común. Un espacio que se vertebraría al principio como una zona comercial, pero que poco a poco incluiría otras facetas de ámbito más variado. El lema de la libre circulación de personas, bienes, mercancías y capitales. Una supresión de fronteras internas de facto, pero no formal. Y, sobre todo, una actuación común respecto a las fronteras con terceros países.
El primer acuerdo de Schengen fue firmado en junio de 1985 por cinco de los países fundadores de la Comunidad Económica Europea. Así, la firma del acuerdo fue hecha por Alemania, Francia y el BeNeLux (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo). La elección de la región no fue casual. La localidad que dio nombre al acuerdo está situada al sureste de Luxemburgo y su particularidad radica en el hecho de ser una localidad fronteriza con Francia y Alemania.
Poco a poco, al acuerdo se han ido sumando toda una serie de países hasta alcanzar la cifra de veintiséis estados, entre los que se incluyen estados miembros de la Unión Europea y otros que son ajenos.
Sin embargo, hay Estados que pese a haber solicitado el ingreso en el ‘club Schengen’, éste ha sido retrasado o de momento suspendido hasta alcanzar unos requisitos mínimos. Estos requisitos se resumen en cuatro aspectos básicos. La responsabilidad de control de las fronteras exteriores con uniformidad del Espacio común, la expedición de visados homogéneos, la cooperación policial y judicial ligada a Schengen y la aplicación de toda la normativa subyacente incluida la conexión a los sistemas telemáticos VIS (Visa Information System) y SIS (Schengen Information System). Los acuerdos de Schengen fueron incorporados a los tratados fundacionales de la Unión mediante el Tratado de Amsterdam de 1997, a través del “Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea”. Dicho tratado supuso la consolidación de la libre circulación de personas junto con la cooperación policial (creación de la Europol) y judicial en el marco de los tratados fundacionales, dotando de mayor rango un elemento esencial del proyecto comunitario.
Con el problema migratorio que ha acaecido estos últimos años, los Estados adheridos al Acuerdo Schengen se plantean hasta donde llegan los límites de la libre circulación de personas. Al principio del artículo se ha comentado que dicho acuerdo supuso la supresión de facto de las fronteras. Pero, hemos querido dejar al margen la formalidad. En un plano teórico, las fronteras internas no han desaparecido en ningún momento. Tan solo los controles de identificación. El Acuerdo Schengen pues, supone la supresión total de los controles.
Respecto a los límites de Schengen, los Estados parte tiene la prerrogativa de suspender de manera temporal la libre circulación de personas y reintroducir los controles fronterizos en las fronteras internas. ¿Se puede hacer de manera ilimitada? No. Dicha prerrogativa posee un atributo de excepcionalidad y su aplicación se debe basar siempre en el principio de proporcionalidad. Dicha suspensión cautelar no puede ser recurrida, en tanto en cuanto es una prerrogativa de los Estados. Así, el artículo 73-P del Tratado de Amsterdam, así como el artículo 2.1 del ‘Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea’ de dicho tratado quita la competencia al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para conocer de las medidas o decisiones que estén amparadas en las excepciones alegables por los Estados para suspender Schengen.
Las instituciones europeas empezaron la regulación de la libre circulación de personas con el Reglamento 2006/562 del Parlamento Europeo, sobre el Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de Fronteras Schengen), que en su artículo 23.1 indicaba: “la reintroducción del control de fronteras internas se podrá llevar a cabo en caso de que exista una amenaza grave contra el orden público o contra la seguridad interna”. El tenor literal de lo expuesto permanece vigente en un nuevo Reglamento, pese a ello el Reglamento 2006/562 fue derogado. Eso no nos debe hacer obviar lo expuesto ya que el texto literal continúa hoy en día vigente. Los límites antes expuestos deberán ser siempre de carácter temporal, excepcional y territorial. Respecto a la temporalidad, se debe indicar la fecha de inicio y de fin, con un máximo de 30 días o por el tiempo estrictamente necesario para contener dicha amenaza (prorrogable por periodos sucesivos de 30 días, tal como recogía el apartado 2 del artículo 23 del mismo Reglamento). Por otro lado, como ya se ha comentado debe ser una medida excepcional y de última ratio. Contravenir el espíritu fundacional y los tratados no puede ser establecido de manera indefinida. Así, se permite la excepcionalidad hasta la recuperación de la normalidad. Y respecto al tercer punto, el control fronterizo se podrá hacer de manera local, es decir, en determinadas fronteras interiores.
La reincorporación temporal de las fronteras puede ser declarada de manera inmediata en caso de un suceso imprevisible y siempre que el orden público o la seguridad interior estén siendo amenazados. En el supuesto de que dicha amenaza pueda ser previsible con anterioridad, el Estado parte deberá comunicar a los Estados miembros y a la Comisión la decisión indicando los motivos fundados, el alcance y la zona territorial afectada, la duración y las medidas cautelares que indique oportuno para otros Estados miembros (artículo 24.1 Reglamento 2006/562).
Además, de las amenazas contra el orden público o la seguridad interior descritas y recogidas en el Reglamento 2006/562 –hoy en día derogado–. En el año 2016, se aprueba el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen). La nueva normativa viene a ser una actualización del Reglamento 2006/562, ya que se mantiene lo anteriormente expuesto, pero se incorporan novedades interesantes. De entrada, pueden tener ciertas dudas razonables sobre el motivo por el que se cita un Reglamento ya derogado. En derecho, no solo es exigible conocer y manejar el derecho positivo. Para poder lograr entender hasta donde llega el alcance del tema y para poder entender la evolución de la normativa comunitaria con los acontecimientos sociales que han acaecido en los últimos años debemos conocer la evolución normativa. Las causas que permiten la reincorporación temporal de fronteras se mantienen en lo literal, pero se añaden –como decía anteriormente– unas novedades interesantes. La primera de ellas es el desarrollo exhaustivo y casuístico del término amenaza grave. Así queda recogido en el artículo 26 del Reglamento (UE) 2016/399 que añade la consideración que debe hacer el Estado de las repercusiones de dicha amenaza y haciendo especial hincapié en actos derivados de bandas terroristas o delincuencia armada.
Y las repercusiones del restablecimiento temporal de controles dentro del espacio de la libre circulación de personas de las fronteras interiores. La segunda novedad es la reducción del periodo de vigencia y de sucesivas prórrogas que queda reducido de 30 días a 20. Y finalmente, el tercer punto novedoso se recoge en el artículo 29, donde se introduce un nuevo procedimiento para situaciones que pongan en riesgo el funcionamiento general del espacio sin controles de las fronteras interiores. Dicho procedimiento también se fundamenta en el riesgo o amenaza para el orden público o la seguridad interior, pero en este caso siempre que sea como consecuencia de deficiencias graves persistentes en los controles de las fronteras exteriores. La característica básica, la temporalidad. Las instituciones europeas abandonan el periodo de 20 días y para este supuesto especial se introduce un periodo temporal máximo de seis meses, con la posibilidad de realizar solo tres prórrogas. Por tanto, se remarca de nuevo la excepcionalidad para evitar tentaciones de alargar sine die la situación interina.
Las medidas de reincorporación de los controles en las fronteras interiores han sido utilizadas en varias ocasiones. Malta y Estonia, –aún rigiéndose por el reglamento 2006/562– introdujeron controles temporales por las visitas de Benedicto XVI (2010) y de Barack Obama (2014) respectivamente. Con los problemas migratorios que Europa vive estos días, ha habido países que han introducido controles, hoy en día todavía vigentes. Así, es el caso de Suecia, Noruega y Dinamarca con controles interiores en todas las fronteras de todo el territorio nacional. Por otro lado, Alemania y Austria con controles locales en sus respectivas fronteras con determinados países. Y finalmente, Francia, cuyo control abarca todo el territorio pese a que la razón esgrimida es la amenaza terrorista que hoy en día yace sobre el país galo.
Mientras redacto este artículo, ha salido a la palestra las declaraciones políticas de determinados sujetos que exigen la suspensión inmediata de Schengen por resoluciones de tribunales europeos. Quepa decir de entrada, que la cooperación policial y judicial es un avance producido –como antes se explicaba– con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam. Pese a ello, después de conocer los motivos tasados para reincorporar las fronteras en Schengen no supondría en ningún caso, el fin de la cooperación judicial y policial en el territorio de la Unión. Ya que va por vías separadas. Además, las razones esgrimidas, en este caso la resolución judicial de un tribunal de un país socio de la unión no es causa suficiente para permitir que una medida –que repetimos– es de carácter excepcional se lleve a cabo. Como se explicaba al principio del artículo para entrar en el conocido como ‘Club Schengen’ se deben superar una serie de requisitos. Estos requisitos han sido comprobados y acreditados por todos los países que son miembros –en especial los fundadores–. Y por último, solo recordarles que Schengen no es un acuerdo estático, más bien, un conjunto de normas sujeto a una revisión y a una evaluación constante. Que las iras, rabias o alegrías –no entraré en ello– de las sentencias judiciales no nos hagan olvidar que vivimos en un Estado de Derecho donde las resoluciones, se compartan o no, se deben respetar. Y que la pertenencia al club comunitario no es juego de declaraciones políticas. En ello, hay todo un entramado de arquitectura legal y normativa que tiene un objetivo básico y esencial: Permitir desarrollar un Estado del Bienestar para los ciudadanos dentro del marco de una unión de ciudadanos que comparten unos valores de libertad e igualdad.
Palma, 16 de julio de 2018
