Coronavirus y Estado de Alarma

Coronavirus y Estado de Alarma

1.- Introducción

El pasado viernes día 13 de marzo de 2020 el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez Pérez-Castejón, anunció que el Consejo de Ministros se reuniría al día siguiente, de forma extraordinaria, para declarar el estado de alarma motivado por el coronavirus o Covid-19 que mantiene en alerta al mundo y ha provocado una crisis sanitaria sin precedentes. 

Antes de entrar en materia, recordemos que el coronavirus se detectó por primera vez en diciembre de 2019 en la ciudad centro-oriental china de Wuhan, y son una familia de virus descubierta en los años 60 pero de origen aún desconocido. Los mismos, provocan distintos tipos de enfermedades y es habitual contraer alguno a lo largo de la vida, sin más trascendencia. 

Sin embargo, la situación actual ha llevado a la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha declarar la crisis del coronavirus, agravada por su expansión por todo el mundo, como pandemia. 

2.- Regulación

Dicho esto, ¿por qué el coronavirus nos ha llevado a declarar un estado de alarma y cómo afecta éste a los ciudadanos? Para entender la situación actual, en primer lugar, tenemos que plantearnos qué es el estado de alarma regulado en el artículo 116.2 de la Constitución Española (en lo sucesivo CE) de la siguiente manera: “El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.”

El primer rasgo a reseñar en relación con el estado de alarma es que se trata de una situación de naturaleza completamente distinta a la de los estados de excepción y sitio. El estado de alarma no es una fase previa al de excepción, por cuanto sus supuestos de hecho son de naturaleza bien dispar. Nos encontramos ante una situación con la que se pretende proteger a la sociedad frente a un conjunto de riesgos procedentes de hechos naturales o de circunstancias sociales, brillando con escasa intensidad los matices políticos.

Por tanto, las circunstancias que pueden motivar la declaración del estado de alarma son, entre otras, las siguientes: catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud, crisis sanitarias tales como epidemias, pandemias (como la situación actual del coronavirus) y situaciones de contaminación graves, paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad como consecuencia de huelgas o conflictos colectivos, y situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.

Por otro lado, los preceptos constitucionales deben ser desarrollados a través de leyes, y no por cualquier ley, en este caso y como se especifica en el mencionado art. 116.2 CE, la declaración del estado de alarma ha de desarrollarse mediante ley orgánica, esto es, ha de ser aprobada por mayoría absoluta del Parlamento ya que, como sabemos, este tipo de leyes requieren de mayor quórum para su aprobación debido a que afectan a derechos fundamentales o libertades públicas, como ocurre con el estado de alarma.

De esta forma, es la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio el marco normativo que regula esta figura, siendo el estado de alarma el más leve de los tres (alarma, excepción y sitio).

La citada ley prevé medidas de carácter urgente y extraordinario que permiten al Gobierno, entre otras muchas medidas, tomar decisiones en lo relativo a garantizar el abastecimiento de alimentos o medicamentos, así como intervenir fábricas y producción, cerrar centros de trabajo o limitar los movimientos de ciudadanos y vehículos.

Como observamos, el tiempo máximo por el que se puede decretar el estado de alarma es de 15 días. No obstante, debido a la emergencia del momento, puede llegar a prorrogarse aunque en dicho caso habrá de solicitarse la autorización pertinente al Congreso de los Diputados.

Por otro lado, la declaración del estado de alarma se lleva a cabo, en todo o parte del territorio nacional, por el Gobierno mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, de oficio o a petición del Presidente de la Comunidad Autónoma afectada, en el que se habrá de determinar el ámbito territorial, sus efectos y duración, y, debe comunicarse a esta Cámara, junto con los Decretos que se dicten durante su vigencia. Asimismo, y como hemos mencionado, no podrá en ningún caso exceder de 15 días salvo autorización del Congreso de los Diputados.

El Gobierno debe dar cuenta al Congreso de la declaración, suministrándole la información y documentación que sea requerida. La intervención de la cámara baja debe producirse en un brevísimo intervalo de tiempo, pues la Constitución, en el ya mencionado art. 116.2, señala taxativamente que el Congreso de los Diputados debe reunirse inmediatamente al efecto. 

Por su parte, la prórroga de este estado, que debe solicitarse antes de expirado el plazo inicial, exige de modo necesario autorización expresa del Congreso, que, podrá en tal caso establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga tras un debate ajustado a las normas establecidas en el art. 74.2 del Reglamento para los de totalidad (los grupos parlamentarios pueden presentar propuestas sobre el alcance y las condiciones de la prórroga hasta dos horas antes del mismo).

Además, debemos destacar que el estado de alarma no supone, en principio, efecto alguno sobre la vigencia de los derechos fundamentales, puesto que su declaración implica sólo una puesta de todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado, incluidos los cuerpos policiales, bajo las órdenes directas de la autoridad competente, concepto éste referido al Gobierno o, por delegación de éste, al Presidente de una Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte de su territorio. 

Se produce en este caso una concentración de potestades en el Estado cuya constitucionalidad ha sido ratificada por la STC 133/1990, de 19 de julio, por entender que en estos supuestos aparece de forma indudable un interés general que la justifica. 

Por tanto, en el estado de alarma existe una imposibilidad de proceder a suspender o restringir el ejercicio de ningún derecho fundamental, al no existir norma alguna que prevea expresamente tal suspensión.

Sin embargo, es posible una afectación importante en algunas libertades como consecuencia de las medidas previstas en el art. 11 LO 4/1981. En este sentido el Gobierno puede adoptar durante la vigencia de esta situación aquellas medidas que tiendan, de un lado, a la movilización de personas y recursos naturales, a fin de asegurar la protección, asistencia y seguridad de las personas, bienes o lugares afectados por la circunstancia extraordinaria; y, de otro, a controlar o limitar, con igual finalidad, el movimiento de personas y vehículos, así como el consumo de artículos o servicios de primera necesidad.

3.- Extensión del Estado de Alarma y limitaciones

¿Cómo podría afectar la declaración del estado de alarma a los ciudadanos? Entre otras cosas, las medidas que podría tomar el Gobierno de Pedro Sánchez, son las siguientes:

• Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.
• Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.
• Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.
• Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.
•  Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción

Asimismo, “todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado por la declaración, los integrantes de los Cuerpos de Policía de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales, y los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas de la autoridad competente en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza”.

La citada ley prevé que “el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes” y que “si estos actos fuesen cometidos por funcionarios, las autoridades podrán suspenderlos de inmediato en el ejercicio de sus cargos, pasando, en su caso, el tanto de culpa al Juez, y se notificará al superior jerárquico, a los efectos del oportuno expediente disciplinario”

4.- Único precedente de Estado de Alarma

Conviene recordar que nos hallamos ante el segundo supuesto de estado excepcional de los previstos en el artículo 116 que se ha activado hasta la fecha en los más de 30 años de vigencia constitucional. 

En este sentido, podemos recordar que el primero de ellos tuvo lugar el 4 de diciembre de 2010 cuando el Gobierno aprobaba, en Consejo de Ministros, el Real Decreto 1673/2010, por el que se declaraba el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo. 

Esta crisis de los controladores aéreos provocó el cierre del espacio aéreo en el estado español y que afectó a unos 300 mil viajeros, asimismo, determinó la militarización del espacio aéreo y que las torres de control quedaran bajo mando del Ejército del Aire. Ante la insuficiencia de tal medida, el Consejo de Ministros decretó el estado de alarma por un periodo de 15 días, el máximo permitido por la Constitución.

El estado de alarma entró en vigor a las 13h tras publicación de manera urgente en el BOE, del Real Decreto mencionado anteriormente. La exposición de motivos de la norma justificaba la decisión sobre la base del art. 19 de la CE, que garantiza la libre circulación de todos los españoles; sigue explicando que “el abandono de sus obligaciones por parte de los controladores civiles de tránsito aéreo” impedía el ejercicio del derecho de libre circulación de los ciudadanos; y consideraba que tal situación constituía una “calamidad pública de enorme magnitud por el muy elevado número de ciudadanos afectados, la entidad de los derechos conculcados y la gravedad de los perjuicios causados”. 

En la norma se dispuso que los controladores aéreos quedaban a partir de ese momento movilizados; pasaban a tener la consideración de personal militar a los efectos de lo previsto en el artículo 10.Uno de la Ley Orgánica 4/1981; y, por consiguiente, estaban sometidos a la autoridad militar. Además, durante la vigencia del estado de alarma, el artículo 6 del Real Decreto facultaba al Jefe del Estado Mayor del Aire y a las autoridades militares que éste designara para adoptar las decisiones pertinentes.

El 14 de diciembre, el Gobierno solicitó al Congreso de los Diputados la autorización para prorrogar el estado de alarma durante 30 días más. El Pleno de la Cámara Baja debatió y aceptó esta petición en su sesión del 16 de diciembre de 2010 (DS 214, de 16/12/2010). En la misma se votó la solicitud del Gobierno, que fue aprobada por 180 votos a favor, 5 en contra y 131 abstenciones. 

A raíz de lo anterior el 18 de diciembre de 2010 se publicó en el BOE el Real Decreto 1717/2010 que prorrogaba el estado de alarma decretado anteriormente «en sus mismos términos» (art. 1) hasta las 24 horas del 15 de enero de 2011.

Con ocasión de la prórroga se plantearon dudas acerca de cómo debía interpretarse el apartado 5º del artículo 116 CE cuando dice que «Su funcionamiento [el del Congreso], así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados». Dado que la prórroga implicaba extender el estado de alarma hasta el mes de enero, que de acuerdo con el artículo 73 de la Constitución se encuentra fuera de los períodos de sesiones, podía darse que fuera necesario articular algún mecanismo que permitiera mantener las Cámaras convocadas. 

No obstante, ello se entendió innecesario dado que realmente al Parlamento no le restaba ninguna función adicional en relación con el estado de alarma más allá de controlar la labor del Ejecutivo. Se entendió por tanto que, en el caso de que surgiera la necesidad de adoptar alguna decisión, bastaba con recurrir a los instrumentos ordinarios de convocatoria del Pleno previstos en el artículo 73 de la Constitución. 

De esta forma, sin más intervenciones del Congreso, el 15 de enero de 2011, a las 24 horas, decaía el primer estado excepcional que ha tenido lugar bajo la Constitución de 1978.

5.- Estado de Alarma de día 14 de marzo de 2020

5.1.- Publicación

Tras una larga deliberación, a última hora del día 14 de marzo se publicó el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

5.2.- Vigencia

Tal y como prevé su disposición final tercera, el Real Decreto entró en vigor en el mismo momento de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y se prolongará durante 15 días salvo prórrogas acordadas por el Congreso.

5.3.- Medidas que se aplican

Consulta aquí el texto completo

6.- Ambigüedades del texto y cuestiones pendientes

Según se puede observar, numerosas medidas quedan sin concretar o son ambiguas.

Hay demasiadas cláusulas de cierre no específicas que deben realizarse mediante una interpretación analógica sin referencia previa.

Por otro lado, parece inconsistente que no haya criterios claros en relación a números de personas juntas en determinados actos o espacios. Así, celebraciones o compras pueden ser actos que reúnan a varias personas si bien parece quedar prohibido ir en pareja al trabajo.

Finalmente, quedará pendiente y no parece fácil, ver qué solución se encuentra para el aplazamiento de las elecciones Gallegas y Vascas.

---

Fdo. Felipe Herrera Herrera, Verónica Pedrón, Alberto Bonet.

15 de marzo de 2020

Lecturas relacionadas:

• Coronavirus y ERTEs
• Actualización medidas Estado de Alarma | Covid-19

---