AD 18/2020
Alfonso Codes Calatrava
Abogado del Estado
Abogacía del Estado en el Ministerio de Cultura y Deporte
Abogacía General del Estado
RESUMEN
Por medio del presente artículo, el autor realiza una breve reflexión sobre el ámbito de la gestión y justificación de la subvención pública, así como del reintegro de las ayudas públicas, centrando aquella en el campo de la compatibilidad entre subvenciones concurrentes. Así, se procede a la exposición de dos posturas acerca de dicha compatibilidad, puesto que podría entenderse, por un lado, que el artículo 19.2 de la Ley General de Subvenciones incluye todos los ingresos que, por cualquier concepto y sin distinción, reciba el beneficiario de la subvención; mientras que, por otro lado, el precepto mencionado podría interpretarse en el sentido de que se deben incluir todos los ingresos y rendimientos que reciba el beneficiario de la subvención siempre que estos tengan una finalidad específica, esto es, la misma finalidad que la subvención que se otorgó.
PALABRAS CLAVE
Subvención. Ayudas Públicas. Comprobación. Justificación. Reintegro. Compatibilidad. Concurrencia.
ABREVIATURAS
LGS Ley General de Subvenciones.
RLGS Reglamento de la Ley General de Subvenciones.
Son numerosas las cuestiones teóricas que pueden plantearse alrededor de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LGS) y de su normativa reglamentaria de desarrollo, aprobada por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante RLGS). Tales cuestiones han dado lugar a diversas disquisiciones doctrinales y jurisprudenciales en torno a un marco legal que, además de cubrir una importante rama de actuación de las Administraciones Públicas, ha logrado mantenerse en el tiempo, siendo capaz de otorgar estabilidad y seguridad jurídica a su ámbito de aplicación.
Como bien es sabido, las subvenciones son instrumentos que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general. Con esa actividad administrativa de fomento, la Administración atiende, de manera directa e inmediata, a lograr el progreso y el bienestar social mediante el otorgamiento de ventajas al sujeto fomentado, generándose, a su vez, una relación jurídica entre éste y aquélla, en la que la entrega del importe de la subvención, por la Administración, no es expresión de un ánimo de liberalidad, sino que encuentra su justificación en la promoción de los fines perseguidos con la misma; lo que, a su vez, se traduce en la obligación, por parte del beneficiario de la subvención, de cumplir los fines para los que se otorgó esta y justificar, dicho cumplimiento, ante la Administración concedente de la ayuda; y, por otro lado, en la obligación de las Administraciones Públicas, de comprobar el mencionado cumplimiento de aquellas.
En cuanto a la primera de las obligaciones, la Ley General de Subvenciones, en su artículo 14, señala como obligaciones del beneficiario de las subvenciones, entre otras, “cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones; justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención; y someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores”. En este sentido, la propia Ley, en su artículo 30, articula una serie de mecanismos de justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, señalando, además, que “el incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley”.
Partiendo de tales extremos, se puede observar que la mencionada obligación de justificación del cumplimiento de la finalidad de la subvención puede acarrear, en caso de que se produzca su incumplimiento, dos consecuencias diferentes en sentido abstracto, aunque con un resultado parecido en tanto que, en ambos casos, supondrán que el beneficiario no pueda disfrutar de la subvención. Es capital, en este punto, por tanto, diferenciar las figuras del reintegro de las subvenciones y de la pérdida del derecho al cobro total, o parcial, de estas.
El reintegro de las subvenciones se configura como la potestad que poseen las Administraciones Públicas otorgantes de la subvención, de obligar al beneficiario a devolver el importe de la subvención, junto con los intereses correspondientes, desde el momento del pago de la subvención, hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en aquellos supuestos en los que concurran las causas previstas en el artículo 36 de la Ley (nulidad o anulabilidad de la resolución de la concesión de la subvención) o en el artículo 37, que regula una serie de causas tasadas (artículo 37.1 de la Ley General de Subvenciones: “también procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro…”) Así, una vez producido el pago de la subvención, como presupuesto de hecho necesario para el reintegro, y relacionando el mismo con la obligación de justificación; en caso acreditarse un incumplimiento en la justificación del cumplimiento de la finalidad de la subvención, tras el pago de la misma, procederá dicho reintegro. Tales afirmaciones se ven apoyadas por la correspondencia existente entre el artículo 30.8 de la Ley (“el incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley”) y la letra c), del artículo 37.1 de la Ley (“c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención”).
Por otro lado, la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvenciones, prevista en el artículo 34.3, párrafo segundo de la Ley (“se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de esta ley”, causas, estas, que son las propias del reintegro), debe entenderse como una figura derivada de la comprobación de la justificación del cumplimiento de la subvención, previa al pago. Es decir, en el procedimiento de comprobación que debe realizarse antes del pago de la subvención, si se da una falta de justificación, o concurre alguna causa del artículo 37, se perderá el derecho al cobro de la misma.
Por tanto, de lo expuesto hasta este punto, debe quedar indubitado que la falta de justificación del cumplimiento de la subvención, o la concurrencia de las causas del artículo 37, apreciada antes del pago de la subvención, dará lugar a la pérdida del derecho de cobro de la misma. Ahora bien, si ya realizado el pago (como presupuesto fundamental del reintegro) se aprecia alguna de las causas previstas en el artículo 36, o 37, de la Ley, en tal caso procederá el reintegro, dentro del plazo de prescripción a que se refiere el artículo 39 de la Ley, en relación con el mismo.
En segundo lugar, la promoción de los fines de interés general, perseguidos con las subvenciones, acarrea la obligación de las Administraciones Públicas, de comprobar el cumplimiento de aquellas. La justificación del cumplimiento de las condiciones y de los objetivos previstos para una ayuda, o subvención, una vez realizada por el beneficiario, da inicio a las actuaciones de comprobación del órgano concedente, en orden a su verificación. En este sentido, el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones determina que “el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención”. En consecuencia y, de acuerdo con la Ley, el órgano gestor de la subvención realizará dos tipos de comprobación; a saber, una comprobación formal de la justificación presentada por el beneficiario, y una comprobación material destinada a verificar la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad comprometida.
Sin embargo, la escasa regulación que la Ley General de Subvenciones dedica a la comprobación del cumplimiento de las subvenciones, a realizar por el órgano concedente de la misma, recogida en un único precepto de su articulado, previamente transcrito, obliga a acudir al Reglamento General de Subvenciones, el cual, en el Capítulo IV del Título II, sobre el procedimiento de gestión, dedica ciertos preceptos a esta cuestión. En este sentido, desde el punto de vista formal, según el artículo 84.1 del Reglamento, “el órgano concedente de la subvención llevará a cabo la comprobación de la justificación documental de la subvención, con arreglo al método que se haya establecido en sus bases reguladoras, a cuyo fin revisará la documentación que obligatoriamente deba aportar el beneficiario o la entidad colaboradora”. Tratándose de una comprobación estrictamente formal, la misma se desarrolla por el órgano competente sobre la base de lo declarado por el beneficiario, con el propósito de revisar que la documentación presentada sea suficiente para entender cumplido su deber y cotejar que los gastos subvencionables se corresponden con las actividades y resultados descritos en su declaración, pero sin entrar a valorar la realidad de lo declarado; labor que ha de realizarse en el seno de una comprobación material. En efecto, con el fin de realizar esta comprobación material, el órgano gestor ha de elaborar un plan anual en el que indique el alcance de la comprobación, ya que la misma puede ser general, comprendiendo todas las subvenciones concedidas, o puede presentar un carácter parcial, al realizarse exclusivamente sobre una muestra de las concedidas. Es cierto que la normativa reguladora de las subvenciones no establece el conjunto de actuaciones que el órgano gestor de la subvención puede realizar con la intención de precisar la veracidad de lo declarado por el beneficiario, ni regula tampoco el procedimiento que dicho órgano debe seguir en el ejercicio de sus funciones; pero, en todo caso, dicha actividad de comprobación debe cumplir el respeto a los derechos y garantías del beneficiario de la subvención, que solo pueden protegerse por la vía de la tramitación de un procedimiento adecuado que evite el riesgo de arbitrariedad administrativa.
En cualquier caso, efectuadas las actuaciones oportunas para la comprobación de la realización de las actividades que constituyen el objeto de la subvención y el cumplimiento de la finalidad prevista, el órgano competente ha de terminar el procedimiento con un acto administrativo en el que haga constar la adecuación de la subvención a los objetivos propuestos, o en caso contrario, la existencia de un incumplimiento parcial, o total, y la necesidad de iniciar un procedimiento de reintegro de la subvención.
Por su parte, diferente del procedimiento administrativo de concesión y comprobación subvencional, es el procedimiento de gestión presupuestaria, regulado con carácter general en el artículo 34 de la Ley General de Subvenciones, sin que esta se detenga en cada una de las fases presupuestarias (aprobación del gasto, compromiso del gasto, reconocimiento de la obligación, ordenación de pago y pago material). Dicha forma de proceder de la Ley es lógica ya que la ejecución presupuestaria es un trámite interno del organismo administrativo, ajeno formalmente al beneficiario de la subvención y que tiene su ámbito normativo específico en la disciplina presupuestaria a que esté sujeto el órgano concedente. Sin perjuicio de lo anterior, dichas cuestiones presupuestarias sí tienen especial relevancia en lo relativo al pago de la subvención ya que este constituye, como hemos visto, la última de las fases de la gestión presupuestaria (no necesariamente de la gestión administrativa de la subvención) consistente en la salida material de fondos públicos a favor del beneficiario de la subvención. En este sentido, la Ley establece dos requisitos; de un lado, la previa justificación de la realización de la actividad subvencionada (el artículo 34 de la Ley y el artículo 88 del Reglamento, señalan que “el pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, y en la parte proporcional a la cuantía de la subvención justificada, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió, en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención, salvo que en atención a la naturaleza de aquélla, dicha normativa prevea la posibilidad de realizar pagos anticipados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 34.4 de la Ley General de Subvenciones”); requisito que puede excepcionarse en los casos de pagos a cuenta y de pagos anticipados; y, por otro lado, hallarse al corriente en el cumplimiento de obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social y no ser deudor por resolución de procedencia de reintegro.
Así pues, una vez fijadas estas cuestiones, debe quedar claro que no es lo mismo que, durante el procedimiento de comprobación administrativa de inexistencia de irregularidades en la justificación del cumplimiento de la subvención, previo al pago de la misma, se observe algún vicio, en cuyo caso se perderá el derecho al cobro de la subvención; que aquella situación en la que, finalizada la comprobación administrativa de justificación, dictado el acto administrativo correspondiente, iniciado y finalizado el procedimiento de gestión presupuestaria y abonado el pago de la subvención al particular, se aprecie, posteriormente, la falta de justificación o la concurrencia de una causa del artículo 36 y 37, en cuyo caso procederá el reintegro.
Partiendo de estas premisas previas, uno de los aspectos que, dentro del ámbito de las citadas obligaciones de justificación y comprobación, resulta de especial importancia, por sus implicaciones, es la compatibilidad, o incompatibilidad, de las ayudas y subvenciones con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos, o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales. Tal es la relevancia de este aspecto que debe reflejarse, específicamente, en las bases reguladoras de la concesión de las subvenciones, por imperativo del artículo 17.3, letra m) de la citada ley; reflejándose, además, en el artículo 37.3 de la misma, como causa de reintegro, el incumplimiento de dicho extremo por parte de los beneficiarios; hecho que, además, podría suponer la apertura del procedimiento sancionador correspondiente, por infracción grave, si el beneficiario, además, hubiese incumplido su obligación de comunicar al órgano concedente, o a la entidad colaboradora, la obtención de subvenciones, ayudas públicas, ingresos o recursos para la misma finalidad.
El artículo 19, puntos 2 y 3 LGS establecen:
“2. La normativa reguladora de la subvención determinará el régimen de compatibilidad o incompatibilidad para la percepción de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado siguiente.
3. El importe de las subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, supere el coste de la actividad subvencionada”.
Tal como se ha indicado, dicho artículo se encuentra relacionado, estrechamente, con lo previsto en el artículo 37.3 de dicho texto legal, por el cual “igualmente, en el supuesto contemplado en el apartado 3 del artículo 19 de esta ley procederá el reintegro del exceso obtenido sobre el coste de la actividad subvencionada, así como la exigencia del interés de demora correspondiente”.
Por su parte, el artículo 34 RGS, en estrecha relación con los artículos 32, 33 y 91.3 del mismo, precisa lo dispuesto en la citada Ley al determinar:
“Cuando se produzca exceso de las subvenciones percibidas de distintas Entidades públicas respecto del coste del proyecto o actividad, y aquéllas fueran compatibles entre sí, el beneficiario deberá reintegrar el exceso junto con los intereses de demora, uniendo las cartas de pago a la correspondiente justificación. El reintegro del exceso se hará a favor de las Entidades concedentes en proporción a las subvenciones concedidas por cada una de ellas.
No obstante, cuando sea la Administración la que advierta el exceso de financiación, exigirá el reintegro por el importe total del exceso, hasta el límite de la subvención otorgada por ella”.
En relación con este particular, pueden surgir posturas interpretativas diferentes en tanto que, para algunos, el citado artículo 19.2 LGS incluye todos los ingresos que, por cualquier concepto y sin distinción, reciba el beneficiario de la subvención; mientras que, para otros, el precepto debe entenderse en el sentido de que se deben incluir todos los ingresos y rendimientos que reciba el beneficiario de la subvención siempre que estos tengan una finalidad específica, esto es, la misma finalidad que la subvención que se otorgó y cuyas bases reguladoras reflejan lo previsto en el citado artículo 17.3, letra m) LGS. De esta manera, para los primeros, si la suma de la subvención concedida, junto con los demás ingresos recibidos, excede del coste de la actividad subvencionada, se entiende que, salvo que haya prescrito el derecho a reintegro, habría causa para exigir el mismo. Sin embargo, para los segundos, habrá que atender a la naturaleza y finalidad de los otros ingresos, a efectos del análisis de la compatibilidad, o incompatibilidad, a que se refiere el citado artículo 19 LGS, antes de analizar la procedencia, o no, del reintegro.
En opinión de este autor, debe seguirse el criterio interpretativo expuesto, anteriormente, en segundo lugar ya que, obviamente, la naturaleza y finalidad de los demás ingresos que puedan concurrir con la subvención es el elemento capital del artículo 19 LGS, no solo desde un punto de vista lógico y sistemático, sino también literal en tanto que el punto 2 del citado precepto se refiere, expresamente, a “la percepción de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado siguiente”. (El subrayado es del autor).
Es cierto que, en torno a esta cuestión, pueden encontrarse pronunciamientos jurisdiccionales que den lugar a dudas ya que, de su lectura, podría inferirse que, en efecto, el artículo 19.3 LGS se refiere, sin distinción, a cualesquiera ingresos, o rendimientos, que reciba el beneficiario de la subvención. En este sentido, la sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de enero de 2015 (RJCA 2015/192), afirma que “la dicción del artículo 19.3 es clara al referirse a otras subvenciones, ayuda, ingresos o recursos, lo que implica todos los ingresos que, por cualquier concepto, reciba la entidad”.
Ahora bien, a juicio de este autor, la afirmación contenida en la citada sentencia es correcta si bien, con la debida interpretación que, de la misma, debe realizarse y que no es incompatible con el sentido de su fallo. Obviamente, de la dicción literal del artículo 19.3 LGS, se infiere que quedan incluidas la totalidad de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que reciba el beneficiario. Sin embargo, es obligatorio hacer una labor de exégesis y análisis sobre la finalidad específica de aquellos ingresos; y más concretamente, si dicha finalidad debe ser identificable con la finalidad, o destino, de la subvención para que pueda entenderse la existencia de concurrencia entre los diferentes recursos, o ingresos recibidos, por el beneficiario.
En opinión de este autor, dichos ingresos, todos ellos, sí deben tener una finalidad específica para poder entenderse incardinados en la previsión establecida en el artículo 19.3 de la Ley General de Subvenciones; finalidad o destino que debe ser concurrente con la de la subvención que haya sido otorgada. El artículo 19.2 LGS establece que la normativa reguladora de la subvención deberá determinar el régimen de compatibilidad o incompatibilidad para la percepción de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos distintos que procedan de cualesquiera Administraciones Públicas, o entes públicos o privados, nacionales, comunitarios o internacionales, que deberán perseguir la misma finalidad. Partiendo de este precepto, resulta obvio que, en caso de incompatibilidad, no surgirán dudas al respecto; sin embargo, en el caso de compatibilidad de ingresos, o rendimiento, será cuando deban operar las reglas contenidas en los apartados posteriores del propio artículo 19.
De este precepto, al igual que de lo previsto en el artículo 14.1 letra d) y en el artículo 33 y 34 RGS, debe inferirse que tales otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos deben perseguir, en todo caso, la misma finalidad que la subvención ya que, de lo contrario, no se entenderían incluidas en este precepto. Y, a colación con lo anterior, debe entenderse que la interpretación del artículo 19.3 está unida a la realizada en el artículo 19.2 de forma que, si el punto 2 indica que deben ser subvenciones, ayudas, recursos o ingresos que persigan la misma finalidad, debe entenderse lo mismo para el punto 3. Y es que el citado artículo 34 RLGS permite inferir (ha salido “inferir” varias veces seguidas) que esas otras ayudas, ingresos o recursos, concurrentes con la subvención originaria, han de destinarse, como fin propio de las mismas y razón de su concesión, a sufragar el coste de la misma actividad de utilidad pública o interés social objeto de una primera subvención.
Por ello, cabe afirmar que siempre que los demás recursos recibidos por el beneficiario hayan tenido como finalidad la misma que la subvención concedida, es lógico pensar que se incluyan en el ámbito de aplicación del artículo 19.3 LGS. No obstante, aquellos recursos que un beneficiario obtenga que no tengan como finalidad el destino de la subvención concedida, ni que hayan intercedido, o intercedan en la misma, no deberían quedar incardinados en dicho ámbito de aplicación, siendo, en tal caso, no conforme a derecho la iniciación de un procedimiento de reintegro por parte de la Administración concedente de la subvención. La fundamentación legal de tal afirmación puede observarse en el hecho de que, obviamente, no hay impedimento jurídico alguno en percibir dos, o más, ayudas o subvenciones, siempre que la normativa reguladora de la subvención las declare compatibles. Ahora bien, esta regla debe matizarse en el sentido de considerar que, por más que las subvenciones, o ayudas, concurrentes sean compatibles, ni la ayuda pública, si es solo una, ni la suma de diversas ayudas públicas, si son varias y concurrentes, exceda del coste de la actividad de utilidad pública, o interés social, que se pretende fomentar, porque en tal caso la subvención daría lugar a un enriquecimiento, carente de justificación, del beneficiario. Por esa misma razón, si nos encontramos ante varias subvenciones, o ayudas concurrentes y compatibles, que no excedan del coste de la actividad subvencionada, la percepción de todas ellas será conforme a derecho; si bien, si la suma de dicha ayudas excede del coste de la actividad subvencionada, procederá el inicio del mencionado el reintegro en la parte correspondiente al exceso.
Así pues, como se ha podido observar a lo largo del presente artículo, dentro del ámbito del reintegro, el artículo 37.3 LGS genera diferentes cuestiones que podrían ser, igualmente, objeto de estudio separado, más allá del análisis de la justificación conceptual de esta causa de reintegro. Nos referimos a las posibles interpretaciones relativas a la consideración de existencia, o no, de vicio alguno en el acto subvencional en virtud del caso concreto que pudiera incardinarse en el propio precepto; o, en caso de concurrencia de varias subvenciones, otorgadas por diferentes Administraciones Públicas, a quién de ellas correspondería proceder al reintegro en caso de concurrencia del mismo.
Pero, en cualquier caso y sea cual fuere el ámbito particular de la figura del reintegro de subvenciones, sobre el cual un jurista quisiera profundizar, se debería tener en consideración, a juicio del presente autor, que dicha figura debe resultar salvaguardada, en cualquier debate conceptual sobre la misma, ya que responde a la necesidad de garantizar la excelencia de la finalidad de la subvención sin que pueda pretenderse, por los interesados, que las Administraciones Públicas sufraguen, con caudales públicos, actividades particulares, sin exigencia alguna a cambio, en tanto que tales prácticas supondrían el fomento de malas praxis en la gestión de fondos públicos que, incluso, podrían acarrear infracciones administrativas, o penales, para los gestores de dichos fondos públicos.
Alfonso Codes Calatrava
Abogado del Estado
11 de febrero de 2020
BIBLIOGRAFÍA
FERNÁNDEZ FARRERES, GERMÁN (Director); Comentario a la Ley General de Subvenciones. Thomson-Civitas, 2005.
MARTÍNEZ GINER, LUIS ALFONSO; El reintegro de subvenciones públicas, Iustel, 2006.
