AD 146/2021
ANÁLISIS Y COMENTARIO DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 110/2021 DE 13 DE MAYO, QUE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA DISPOSICIÓN FINAL 2ª DEL REAL DECRETO 8/2020 DE 17 DE MARZO
Abstract: El pasado 18 de marzo de 2020 entró en vigor el Real Decreto Ley 8/2020 de fecha 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. En dicho Real Decreto se introdujo la disposición final segunda por la que se modificaba la composición de la Comisión Nacional de Inteligencia. El grupo parlamentario VOX formuló recurso de inconstitucionalidad contra la disposición final segunda por entender vulnerado el artículo 86.1 de la Constitución, en el que exponía dicha modificación del CNI no obedecía a una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Nuestro Tribunal Constitucional dictó sentencia el pasado 13 de mayo, estimando el recurso y declarando la inconstitucionalidad de la disposición final segunda impugnada. En la misma sentencia, hay un voto particular discrepante que considera que sí existe el presupuesto habilitante para la adopción de disposición cuya inconstitucionalidad ha sido declarada.
Keywords: real decreto-ley, inconstitucional, extraordinaria, urgente, necesidad, presupuesto, habilitante, comisión, organizativa, Gobierno, ejecutivo, ley, artículo, constitucional, tribunal, composición, conexión, sentido, adecuación, recurso, impugnada, disposición, consecuencias, sociales, ley, crisis, modificación, gabinete, parlamentario, jefe, Cámaras, legislativo, nacional, inteligencia, reestructuración, modificación, voto, magistrado, particular.
El 18 de marzo de 2020 entró el vigor el Real Decreto Ley 8/2020 de fecha 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. En dicho Real Decreto, se introdujo la disposición final segunda, por la que se modificaba el artículo 6.2 de la Ley 11/2002 de 6 de mayo Reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, el cual pasó a tener la siguiente redacción: «La Comisión estará presidida por el Vicepresidente del Gobierno que designe su Presidente, e integrada por los Vicepresidentes designados por el Presidente del Gobierno, las Ministras de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, y de Defensa, el Ministro del Interior y la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, así como por el Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, el Secretario de Estado de Seguridad y la Secretaria de Estado Directora del Centro Nacional de Inteligencia, que actuará como Secretaria.»
El grupo parlamentario Vox formuló recurso de inconstitucionalidad contra dicha disposición final segunda, por entender vulnerado el artículo 86.1 de la Constitución española, dado que dicha modificación no obedecía a la exigencia de «extraordinaria y urgente necesidad» que establece el citado artículo para la utilización del Real Decreto ley.
En efecto, el artículo 86.1 de la Constitución establece: «En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.»
El apartado segundo del mismo artículo continúa así: «Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.»
La figura del decreto-ley está contemplada en la Constitución «como un instrumento del que es posible hacer uso para ordenar situaciones que, por razones difíciles de prever, reclaman una acción normativa inmediata” o que por su “compleja concurrencia, no pueda acudirse a la medida legislativa ordinaria, sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida, bien por el tiempo a invertir en el procedimiento legislativo o por la necesidad de la inmediatividad de la medida” (STC 111/1983, de 2 de diciembre). Es decir, es un instrumento que la Constitución pone al servicio del poder ejecutivo, «en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta» (SSTC 6/1983, 177/1990 y 228/1993).
Por tanto, la situación de «extraordinaria y urgente necesidad» debe verificarse, siendo este un requisito inexcusable para que Gobierno pueda hacer uso de esta herramienta. Tal y como se establece en el artículo 86.1 del texto constitucional, la extraordinaria y urgente necesidad es el presupuesto que habilita y permite al Gobierno adoptar un decreto-ley como modo de hacer frente a una situación de grave crisis que requiere de una acción normativa inmediata, actuación que no sería igualmente eficaz y cuyos resultados devendrían inútiles si se acudiese a la vía ordinaria para la tramitación de una ley, que conlleva un mayor lapso de tiempo. Por todas, así lo establecen las Sentencias del Tribunal Constitucional 6/1983, de 4 de febrero, 11/2002 de 17 de enero, 137/2003 de 6 de julio y 189/2005, de 7 de julio: «El Decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro, según tenemos reiterado, que subvenir a ‘situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes».
El grupo parlamentario que presentó el recurso de inconstitucionalidad, indicó en su escrito que faltaba el presupuesto habilitante que exige el precepto constitucional invocado en relación a la modificación introducida por la disposición final segunda del RD 8/2020. Consideran suficientemente acreditada la extraordinaria y urgente necesidad ocasionada por la pandemia de COVID-19, que justifica la utilización por parte del Gobierno del instrumento legislativo que pone a su alcance la Constitución española, para así hacer frente a la grave crisis provocada por el coronavirus; sin embargo, señalaban los recurrentes que no existe conexión de sentido entre esa situación de urgencia y de excepcionalidad creada por la propagación del virus con la disposición final segunda del RD 8/2020, pues la modificación de la composición del Centro Nacional de Inteligencia no tendría ninguna incidencia en la situación de crisis en la que se encuentra el país, y de tenerla, esta sería irrelevante. Indicaban además, que el Gobierno utilizó el real decreto-ley para satisfacer la ambición del vicepresidente segundo, pero eso es una apreciación política que no corresponde valorar aquí.
Vamos a analizar a continuación el presupuesto habilitante del artículo 86.1 de nuestra Constitución. Sobre el concepto constitucional de «extraordinaria y urgente necesidad» existe un gran acervo jurisprudencial, según el cual «el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que contiene la Constitución no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes”, razón por la cual, este Tribunal puede, “en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada”. Así lo establecen, entre otras, las Sentencias del Tribunal Constitucional 237/2012, de 13 de diciembre, 9/2013, de 14 de febrero y 61/2018 de 7 de junio.
Por tanto, la apreciación de la circunstancia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad compete exclusivamente al Gobierno, que realiza un juicio político sobre tal situación. Es función del Tribunal Constitucional realizar una labor de «fiscalización» o control de este juicio político para asegurarse de que los poderes públicos actúan dentro de los márgenes de la Constitución. El Tribunal debe realizar, como decimos, un control externo, que verifique, y no sustituya, «el juicio político o de oportunidad que corresponde tanto al Gobierno para dictarlo, como al Congreso de los Diputados para, en su caso, convalidarlo en votación de totalidad (art. 86.1 y 2 CE)», conforme establece la STC 142/2014 de 11 de septiembre y la reciente STC 110/2021 de 13 de mayo. Por tanto, en estos casos el Tribunal Constitucional actúa de contrapeso al juicio político que le corresponde efectuar al Estado en las situaciones de grave excepcionalidad, juicio que el Gobierno está legitimado para efectuar puesto que el artículo 86.1 CE le concede esa potestad, la cual tiene como finalidad evitar o paliar con su actuación política las consecuencias de una grave crisis. El Tribunal Constitucional únicamente debe realizar un juicio externo que verifique tal actuación del Gobierno, declarando la inconstitucionalidad de un decreto-ley o de alguna de sus normas, en caso de ausencia del presupuesto habilitante que establece la Constitución. «El control de este Tribunal consiste en un control jurisdiccional ex post, y tiene por misión velar porque el Gobierno no se haya apartado del margen de apreciación concedido por la norma, esto es, que aquél se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la situación de <<extraordinaria y urgente necesidad>>”. (STC 61/2018 de 7 de junio).
De acuerdo con la consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la definición del presupuesto habilitante del artículo 86.1 CE descansa en dos elementos:
1) La presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en la aprobación del decreto-ley. «El control del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE exige, primero, que el Gobierno haga una definición “explícita y razonada” de la situación concurrente, y segundo, que exista además una “conexión de sentido” entre la situación definida y las medidas que en el decreto-ley se adopten» (SSTC 29/1982 de 31 de mayo y 14/2020 de 28 de enero). Tal y como establece el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/2018 de junio, dicha presentación explícita y razonada puede contenerse en la exposición de motivos del real decreto-ley, en el debate parlamentario de convalidación y, en su caso, en el expediente de elaboración de la norma.
Sólo si se cumplen adecuadamente con este elemento, el tribunal podrá apreciar que el Gobierno actuó de manera razonable, dentro de los márgenes que impone la Constitución, al recurrir al Real Decreto-ley como modo de afrontar una situación grave y excepcional. Conviene citar aquí, la STC 152/2017 de 21 de diciembre: «En el bien entendido sentido de que la necesidad justificadora de los decretos-leyes no puede interpretarse como absoluta, sino como necesidad relativa respecto de situaciones concretas que, por razones difíciles de prever, requieran de una acción normativa inmediata, no supeditada al superior lapso de tiempo que pudiera conllevar la vía ordinaria, o la de urgencia, para la tramitación parlamentaria de las leyes.»
2) Conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido que lo necesario para que se aprecie la existencia de la conexión de sentido «es que haya una “relación de adecuación” de las medidas respecto de la situación de urgencia a cuya solución sirven, de manera que aquellas, las medidas, “guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar «(SSTC 182/1997 de 28 de octubre, 68/2007 de 28 de marzo y 157/2016 de 22 de septiembre) o dicho en otros términos, las medidas en su consideración global se manifiestan como idóneas para la consecución de la finalidad pretendida” (SSTC 189/2005 de 7 de julio y 35/2017 de 1 de marzo).
Si falta esta conexión de sentido entre la situación de necesidad y las medidas adoptadas para paliarla, puede llevar a «censurar como inconstitucionales, disposiciones que por su contenido, y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa o indirecta, con lo que se trata de afrontar o que por su estructura misma, no modifiquen de manera instantánea la situación existente» (por todas, la STC 150/2017 de 1 de marzo y la reciente Sentencia 110/2021 de 13 de mayo).
Pues bien, como ya hemos indicado anteriormente, el partido político VOX formuló recurso de inconstitucionalidad frente a la disposición final segunda del Real Decreto-ley 8/2020. En su escrito de recurso, alegaba la inexistencia del presupuesto de hecho habilitante y señalaba además que en el Real Decreto 399/2020 ya se previó la integración en la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia del vicepresidente segundo y ministro de Derechos Sociales y Agenda 2030, frente al cual el mismo grupo parlamentario formuló a su vez recurso contencioso-administrativo ante la Sala del Tribunal Supremo por infracción de la Ley 11/2002. Por su parte, en el trámite de alegaciones, el Abogado del Estado alegó que la justificación de la disposición recurrida fue devolver la participación en la Comisión Nacional de Inteligencia al jefe del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, todo ello con independencia del signo político que se encuentre en el Gobierno en cada caso, puesto que dicho cargo no aparecía en la remodelación del art. 6.2 de la Ley 11/2002. Es decir, el objeto de la disposición final segunda era que el director del Gabinete forme parte siempre de la comisión del CNI, con independencia del partido que se encuentre al frente del Gobierno, todo ello bajo la cobertura legal de lo dispuesto en el artículo 6.1 de la Ley 50/1997, según el cual la creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno. Parece que el anterior artículo 6.2 de la Ley 11/2002 chocaba frontalmente con lo dispuesto en la Constitución y en la Ley 50/1997, al establecer una composición cerrada de la comisión, impidiendo así que esta desarrollase las funciones que le son propias. Y añade además que las particulares circunstancias en las que se encontraba nuestro país en el momento de adoptarse el RD 8/2020, hicieron necesaria la modificación de la comisión mediante un real decreto-ley, con el objetivo de que los órganos colegiados del gobierno estuviesen en condiciones de desarrollar sus funciones de forma plena, conforme a las necesidades organizativas apreciadas por el Presidente, lo cual no habría ocurrido si se hubiese promovido una reforma legislativa, que como sabemos conlleva un mayor lapso de tiempo.
Nuestro Tribunal Constitucional dictó sentencia resolviendo el recurso el pasado 13 de mayo, la sentencia 110/2021. En la resolución, el tribunal se explaya sobre la jurisprudencia recaída en torno al presupuesto de hecho habilitante que establece el artículo 86.1 CE; asimismo, se dedica a analizar la concurrencia de dicho presupuesto en el caso concreto que se discute en el recurso.
En primer lugar, consideran totalmente acreditado el presupuesto habilitante exigido por el artículo 86.1 CE que sirvió de justificación para adoptar el RD 8/2020 de 17 de marzo, dada la situación de emergencia sanitaria ocasionada por la propagación del coronavirus. De hecho, los recurrentes no discuten la existencia de dicho presupuesto, ni tampoco el tribunal la pone en duda, pues ni siquiera ha sido una cuestión controvertida en el proceso de inconstitucionalidad. Así pues, el tribunal no discute la situación de extraordinaria y urgente necesidad en que se encontraba sumido nuestro país a causa del COVID-19 y que requirió de una actuación inmediata mediante la figura del Real Decreto-ley. Lo que se puso en tela de juicio en el recurso de inconstitucionalidad, y sobre lo que posteriormente la sentencia 110/2021 se explaya, es la existencia de un presupuesto habilitante específico y autónomo para la disposición final segunda del Real Decreto 8/2020 y la conexión de sentido entre dicha disposición y la situación de extraordinaria y urgente necesidad que atravesaba el país, pues la disposición impugnada no tendría ninguna incidencia en la situación de grave crisis ni serviría para subvertir las consecuencias sociales y económicas de la propagación del virus.
Por eso, en la sentencia se analiza si la modificación introducida en la Ley 11/2002 mediante la Disp. Final 2ª cumple las exigencias exigidas en la Constitución y en la jurisprudencia recaída al efecto. En cuanto al primer requisito, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en la aprobación del decreto-ley, vemos que en la Exposición de Motivos del RD 8/2020, apartado VI, se establece lo siguiente: «Las modificaciones de la Ley reguladora del Centro Nacional de Inteligencia y de la Ley de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, que se operan por medio de las disposiciones finales segunda y tercera de este real decreto-ley no pueden ser aprobadas mediante el procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria, pues ello implicaría que, hasta la aprobación de tales reformas legislativas, la estructura de órganos colegiados del Gobierno no estaría en condiciones de desarrollar sus funciones con arreglo a las necesidades organizativas apreciadas en el momento actual por la Presidencia del Gobierno, motivo que justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la situación y la conexión con ella de las medidas adoptadas».
Por otro lado, en el debate y votación para la convalidación o derogación del Real Decreto-ley 8/2020, que fue celebrado en fecha 25 de marzo en el Pleno de la Cámara, no hay mención alguna a la disposición final segunda cuya inconstitucionalidad ha sido declarada, tal y como indica el Tribunal en su sentencia.
Una vez examinado lo anterior, en este punto el Tribunal Constitucional no se pronuncia expresamente sobre si se ha cumplido el requisito de la exposición explícita y razonada de los motivos que fueron tenidos en cuenta para adoptar la disposición que ha sido objeto de recurso. Únicamente se limita a decir que «El pasaje transcrito del preámbulo es, pues, la única referencia expresa con la que el tribunal cuenta ahora para valorar a partir de ella si su disposición final segunda se dictó ante un caso de extraordinaria y urgente necesidad».
En cuanto al segundo requisito, el tribunal no aprecia conexión de sentido entre la situación de urgencia ocasionada con motivo de la pandemia con la reordenación de la composición de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia. La justificación de la adopción del RD 8/2020 residía en la necesidad de subvertir en la medida de lo posible la situación de crisis causada por el COVID-19, sin que exista ninguna conexión racional entre dicha situación de necesidad y la modificación introducida en la composición del Centro Nacional de Inteligencia mediante la disposición final segunda; y en la exposición de motivos del real decreto no se explicita de qué manera dicha modificación podría ayudar a subvertir o paliar la situación de emergencia sanitaria, ni guarda relación alguna con el presupuesto habilitante que sirvió de justificación para la adopción del Real Decreto que ha sido objeto de recurso. La composición del CNI y las funciones que le son propias no guardan relación alguna con los motivos y finalidad que sirvieron de justificación para dictar el Real Decreto-ley 8/2020.
Y cito aquí, el fundamento jurídico 7º de la STC 110/2021 dictada el pasado 13 de mayo: «No resulta posible determinar qué razonable conexión de sentido pudiera existir entre, de una parte, las circunstancias y necesidades de emergencia desencadenadas a raíz de la pandemia y, de otra, la parcial reordenación de la composición de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia; cuyas funciones propias (apartados 1 y 4 del artículo 6 de la Ley 11/2002) guardan relación alguna con los motivos y finalidades que llevaron al dictado del Real Decreto-ley 8/2020, ni resultan afectadas por la disposición impugnada. La evidencia inicial de que un mero cambio en el modo de integración de este órgano resulta ajeno, de principio, a la situación general afrontada hubiera requerido —para acreditar lo contrario— una justificación específica que no se aportó por el Gobierno; sin que tal omisión quede paliada por las vagas referencias que el abogado del Estado hace en sus alegaciones a propósito de las hipotéticas exigencias de “sigilo”, “reserva” o “secreto” que podrían llegar a imponerse en la cooperación de las autoridades españolas con las de otros países, o con organismos internacionales, para hacer frente a la pandemia. »
Y como quiera que además, la necesidad de modificar la composición del CNI ya fue apreciada por el Gobierno con anterioridad a la pandemia, cuando con este fin dictó el Real Decreto 399/2020 de 25 de febrero. En el artículo 4 del RD 399/2020 se determinó una integración de la comisión, en el cual se establecía «En aplicación de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 6 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, presidirá la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática.»
Considera el Tribunal Constitucional que este primer paso normativo en la materia guarda una relación indiscutible con la disposición final segunda que ha sido objeto de impugnación. El Ejecutivo actuó con la suficiente antelación a la declaración del estado de alarma para cubrir la necesidad de modificación de composición del CNI, por lo que el tribunal no puede apreciar la conexión de sentido entre la disposición final segunda por la que se culmina la modificación en la composición de la comisión, y la situación de extraordinaria y urgente necesidad ocasionada por el coronavirus. «Más parece, por el contrario, que la razón de ser de esta disposición final segunda no es otra que la de continuar o consolidar la adaptación de la composición de la comisión delegada —con modificaciones adicionales— a la nueva estructura del Consejo de Ministros, por decirlo aquí con las mismas palabras de las que se sirve, respecto de esta y de otras comisiones delegadas, el preámbulo del Real Decreto 399/2020, antecedente inmediato en este punto de la regla impugnada» (STC 110/2021, FJ. 7).
Por tanto, la conclusión del TC es que la disposición final segunda del RD 8/2020 necesitaba un presupuesto habilitante específico y distinto, que justificase su existencia e incorporación al real decreto, y que en este caso no se ha cumplido. Indica además, que existe la posibilidad constitucional de que en un mismo decreto-ley se integren una serie de preceptos que obedezcan a distintas causas de urgente y extraordinaria necesidad; son los llamados decretos-leyes transversales, contemplados en las STC 199/2015 de 24 de septiembre y 61/2018 de 7 de junio, entre otras, «dictados ante coyunturas de crisis económica o en los que se contenga, de otro modo, una política social o económica de urgencia, pues en tales supuestos la posible interdependencia de unas u otras medidas de emergencia sobre los varios sectores objeto de regulación puede requerir, o justificar cuando menos, una deliberación de conjunto por la Cámara y, sobre todo, su pronunciamiento al respecto en unidad de acto». (STC 110/2021).
Hipótesis que en la disposición impugnada, como decimos, no se ha cumplido, según el juicio del tribunal, pues de la lectura de la exposición de motivos del RD 8/2020 únicamente se desprende una necesidad organizativa que lleva a la modificación de la estructura de la comisión y no la existencia de un presupuesto habilitante autónomo que se ajuste a lo dispuesto en el art. 86.1 CE. El real-decreto cuya disposición se ha recurrido, se dictó sobre la base de un presupuesto habilitante muy definido y común, como fue la necesidad de hacer frente a las consecuencias económicas y sociales de la pandemia, sin que exista una yuxtaposición de distintas causas de extraordinaria y urgente necesidad, que justifiquen la disposición impugnada. Todo ello, ha llevado al tribunal a estimar el recurso presentado y a declarar la inconstitucionalidad de la disposición final segunda.
Sin embargo, en la sentencia hay un voto particular formulado por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, que sin duda también realiza un análisis muy interesante sobre la disposición cuya inconstitucionalidad se ha declarado.
En primer lugar, recuerda que el control que debe realizar el Tribunal Constitucional es un control externo y ex post, sin que dicha fiscalización pueda sustituir en ningún caso al juicio político que le corresponde realizar al Gobierno. Continúa indicando que, tal y como se expone en el preámbulo del Real Decreto-ley 8/2020, las modificaciones de la composición del CNI no podían llevarse a cabo mediante el procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria que, como ya sabemos, conlleva un mayor lapso de tiempo, pues eso implicaría que, «hasta la aprobación de tal reforma legislativa, la estructura de órganos colegiados del Gobierno no estaría en condiciones de desarrollar sus funciones con arreglo a las necesidades organizativas apreciadas en el momento actual por la Presidencia del Gobierno, motivo que justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la situación y la conexión con ella de las medidas adoptadas.» (cita textual del voto particular del magistrado). Por tanto, considera de este modo acreditada la concurrencia del presupuesto habilitante que justifica la disposición impugnada.
Introduce el apunte de la necesidad de reflexionar sobre la constitucionalidad de la Ley 11/2002, que ha hecho caso omiso de lo dispuesto en el artículo 97 CE, en el que se dispone que «es el Gobierno quien dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes». La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de manera consecuente con lo establecido en el texto constitucional, dispuso en su artículo 6: «La creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno». Continúa el voto particular indicando lo siguiente: «Todo ello no es sino el reflejo del principio mismo de separación de poderes establecido en nuestra Constitución y que lleva a que, si es el Gobierno el que en virtud de la Constitución dirige la política interior y exterior, la administración civil y militar, debe ser, en principio, el Gobierno el que tome las decisiones sobre su organización, no pudiéndole ser tales decisiones totalmente sustraídas sin poner en cuestión la propia separación de poderes y la atribución constitucional de potestades y funciones».
Efectivamente, la Ley 50/1997 fue desarrollada con el objetivo de regular el funcionamiento y la organización de un poder constitucional del Estado, como es el poder ejecutivo. Con posterioridad a la aprobación de la Constitución de 1978, numerosas leyes fueron aprobadas con el objetivo de incorporar los principios democráticos al funcionamiento de los poderes del Estado; sin embargo, el Gobierno carecía de una ley orgánica que regulase sus funciones. Por todo ello, la Ley 50/1997 de 27 de noviembre vino a suplir esta carencia, estableciendo el régimen, funcionamiento, composición, estatuto e incompatibilidades del Gobierno, desarrollando así lo establecido en el artículo 97 CE.
Por otro lado, en la Exposición de Motivos de la Ley 50/1997 se establece lo siguiente «Por otra parte, el Gobierno no puede ser privado de sus características propias de origen constitucional si no es a través de una reforma de la Constitución («garantía institucional»). Ahora bien, la potestad legislativa puede y debe operar autónomamente siempre y cuando no lleguen a infringirse principios o normas constitucionales». Lo cual, no hace sino incidir en la necesidad ya señalada por el magistrado discrepante de reflexionar sobre la constitucionalidad de la Ley 11/2002, que ha privado al Gobierno de su poder de decisión sobre la política interior y exterior, al excluir de la Comisión Nacional de Inteligencia al jefe del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.
La razón de la discrepancia que llevó al magistrado a sostener su voto particular fue, en definitiva, que el presupuesto de hecho habilitante que justifica la disposición impugnada consiste en la situación de crisis sanitaria que atravesaba el país; además del hecho de que se acababan de producir unas elecciones generales, lo cual pone de manifiesto las necesidades organizativas que ya fueron apreciadas por el Gobierno y que llevaron a la reestructuración de la Comisión Nacional de Inteligencia; comisión que no podía reestructurarse de otro modo que utilizando el real decreto-ley, puesto que la situación de crisis exigía una acción normativa inmediata, con el fin de que las comisiones delegadas del Gobierno recién elegido estén en condiciones de desarrollar sus funciones.
Continúa explicando que es indudable que en los estados de crisis previstos en el artículo 116 CE no puede verse interrumpido el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado, pero que no es menos indudable que dicha exigencia no excluye que el funcionamiento de las Cámaras, en lo relativo a aspectos ordinarios no relacionados con la situación de emergencia, se vea afectado, que no interrumpido. Lo cual, justifica la utilización por parte del Gobierno de la figura del real decreto-ley para reestructurar un órgano del Gobierno, una comisión delegada, como consecuencia de la potestad que otorga la Constitución al ejecutivo. Considera desproporcionado que, si el presidente estima necesario estar representado en una comisión delegada (relevante para el Gobierno) por el jefe de Gabinete de la Presidencia, se le exija promover una reforma legislativa, con el tiempo que eso conlleva, en un contexto de crisis sanitaria en la que el Gobierno tiene otras cuestiones perentorias que atender.
Sin duda, este voto particular contiene un análisis muy interesante de la situación, puesto que introduce la eventual necesidad de revisar la constitucionalidad de la Ley 11/2002, que parecería choca frontalmente con lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución, al haber despojado al Gobierno del poder de decisión sobre la política interior y exterior que le atribuye nuestra Carta Magna.
María Pérez García
23 de septiembre de 2021
María Pérez García
Abogada del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. Especializada en derecho civil y penal. Además de abogada, es escritora en ciernes, y acaba de publicar su primera novela «La Rosa del Albión» publicada por la famosa editorial Círculo Rojo.
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