AD 37/2021
ANÁLISIS DEL ESTADO DE ALARMA ACTUAL Y SU AJUSTE A LA LEGALIDAD CONSTITUCIONAL
Abstract: En los Decretos que se han dictado desde que se declaró la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, declarando primero el estado de alarma y posteriormente acordando sus prórrogas, se han conculcado diversos derechos fundamentales que no pueden limitarse bajo este tipo de estado previsto en la LO 4/1981 y en la Constitución. Analizamos la normativa vigente y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional recaída en el asunto de referencia, que establece qué medidas se pueden adoptar bajo el estado de alarma y cuáles son los recursos que caben frente a los Decretos del Gobierno que declaran y prorrogan el mismo.
Keywords: estado de alarma, estado de excepción, derechos fundamentales, Constitución, Ley Orgánica, amparo, inconstitucionalidad, tutela judicial efectiva, libre circulación.
Artículo:
El 14 de marzo de 2020 fue declarado el estado de alarma en nuestro país mediante el Real Decreto 463/2020, situación que ha dado lugar a numerosos análisis sobre su constitucionalidad, dado que en dicho Real Decreto se suspende y limita el derecho a la libre circulación que reconoce el art. 19 de nuestra Constitución y el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.2.
En primer lugar debemos analizar el precepto de la Constitución que regula el estado de alarma, siendo este el artículo 116.2, el cual establece: » El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.»
Pero, ¿qué medidas son las que se pueden acordar bajo el estado de alarma, que restrinjan o condicionen de cierta manera el ejercicio de derechos fundamentales? Según el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, son las siguientes:
a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.
b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.
c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.
d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.
e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo 4.º.
A tenor de lo expuesto, el Real Decreto anterior es ajustado a la legalidad en cuanto a la duración del estado de alarma, pues lo establece en quince días iniciales, pero no ocurre lo mismo en cuanto al contenido de la limitación y supresión de ciertos derechos, tal y como establece la Sentencia del Tribunal Constitucional 83/2016 de 28 de abril: «A diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio.»
Bajo el estado de alarma no se pueden limitar ni suspender derechos ni libertades, algo que sí está ocurriendo de facto en el momento actual.
Los derechos fundamentales que se han vulnerado y continúan vulnerándose en el actual estado de alarma son los que expongo a continuación:
– Derecho a la libertad de circulación por el territorio nacional, art. 19 de la Constitución. Al leer detenidamente el artículo 7 del RD 463/2020, observamos que lo que se contempla en el mismo es una suspensión implícita del derecho a la libre circulación. Esta limitación resulta contraria a la Constitución y al art. 11, apartado a) de la LO 4/1981, que indica que bajo el estado de alarma sólo puede limitarse la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.
– Derecho a la tutela judicial efectiva, art. 24.2 de la Constitución. En la disposición adicional segunda del RD 463/2020 se previó la suspensión de plazos procesales, lo que sin duda afectó al normal funcionamiento de la Administración de Justicia y a los derechos de los justiciables. Esta limitación del derecho a la tutela judicial efectiva resulta contraria de todo punto a la Constitución, que en su artículo 116.5 establece que la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio no podrá interrumpir de ningún modo el funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado. Por su parte, el artículo 1.4 de la LO 4/1981 reproduce de modo idéntico el contenido del precepto constitucional citado, y establece que « La declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado.» Dado que el Poder Judicial es uno de los pilares fundamentales del Estado, no se explica que se haya acordado de esta manera alterar su normal funcionamiento enarbolando la excusa de la crisis sanitaria; al igual que otros poderes estatales han continuado funcionado adoptando todas las precauciones precisas, también debería haberse acordado lo mismo respecto del poder judicial.
Se han establecido prohibiciones que son más propias del estado de excepción, utilizando la confusión y alarma causadas por la pandemia entre los ciudadanos, confusión totalmente comprensible dado que no habíamos sufrido en muchos años una crisis sanitaria de tal envergadura, y se han limitado y suspendido derechos constitucionales. La supresión del derecho de libre circulación que establece el art. 19 CE se contempla para la declaración del estado de excepción, no así para el de alarma. Por su parte, el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por el art. 24.2 CE no puede ser limitado ni suspendido bajo ninguno de los estados excepcionales previstos en el art. 116 CE, dada la gran incidencia que tiene la tutela judicial efectiva en el funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado. La pandemia no puede ser utilizada en ningún caso como excusa para asestar golpes al Estado de Derecho y pasar por encima de nuestra Constitución.
El 25 de octubre de 2020 fue dictado el Real Decreto 926/2020 declarando la prórroga del estado de alarma y estableciendo nuevas medidas y restricciones para hacer frente a la crisis sanitaria causada por el COVID-19. Como podemos observar, en el artículo 6 del citado Real Decreto vuelve a limitarse el derecho a la libertad de circulación, estableciendo la prohibición de salir y entrar de las Comunidades Autónomas y ciudades con Estatutos de Autonomía, salvo casos justificados y tasados.
Pero, sin duda, el mayor golpe asestado a nuestro sistema democrático ha sido el acaecido el pasado 3 de noviembre de 2020 con el Real Decreto 956/2020, cuando el Gobierno aprobó una prórroga del estado de alarma por seis meses, cuando el art. 116.2 de la Constitución establece que tendrá una duración de QUINCE DÍAS. Esto es especialmente grave para la salud democrática dado que una vez aprobada dicha prórroga, nadie puede obligar al Gobierno a ponerle fin, salvo el Tribunal Constitucional. Por su parte, el art. 6.2 de la LO 4/1981 indica: « En el decreto se determinará el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días. Sólo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga.»
El hecho de que ninguno de los preceptos citados establezcan expresamente la duración de la prórroga del estado de alarma no significa que esta pueda extenderse más allá de quince días, dado que se trata de una situación excepcional, en la que la legalidad ordinaria es desplazada por la legalidad, como decimos, excepcional; de este modo el ejercicio de ciertos derechos se ve condicionado y restringido. Dada esta naturaleza excepcional y restrictiva de derechos, debe interpretarse modo restrictivo y no extensivo. Interpretarlo de manera extensiva, llevaría a concluir que el Gobierno puede gobernar indefinidamente bajo el estado de alarma, conculcando de este modo derechos y libertades sin estar sometido al control de los jueces y tribunales ordinarios; es decir, estaríamos permitiendo y legitimando una suerte de autoritarismo parlamentario. En defensa de esta afirmación podemos citar el artículo 3.1 del Código Civil: «Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas.»
Es todavía más preocupante que casi todos los partidos de la Cámara hayan prestado su autorización a esta prórroga de dudosa legalidad. No debemos olvidar, además, que el Congreso de los Diputados es un órgano constitucional, sometido como el resto de órganos al imperio de la Constitución y, por tanto, está vinculado por lo que establece el art. 116 sobre la duración del estado de alarma.
Como ya he mencionado, en el momento presente, los actos del gobierno sólo están sometidos al control de la jurisdicción constitucional. Nuestro Alto Tribunal se ha pronunciado en su Auto 7/2013 de 30 de abril, sobre la consideración de los decretos que declaran el estado de alarma, y establece que estos actos de autorización parlamentaria no son meros actos de carácter autorizatorio, sino que son disposiciones con valor y rango de ley, «expresión del ejercicio de una competencia constitucionalmente confiada a la Cámara Baja ex art. 116 CE en aras de la protección, en los respectivos estados de emergencia, de los derechos y libertades de los ciudadanos (en similar sentido, ATC 114/1991, de 11 de abril, FJ 3)”.
Dentro de la categoría «actos o disposiciones con valor o rango de ley» se subsumen todos aquellos actos parlamentarios que sin ser leyes o fuentes equiparadas a la ley pueden, conforme a la Constitución, afectar a aquellas normas legales o asimiladas, esto es, excepcionarlas, suspenderlas o modificar su aplicabilidad legítimamente (ATC 7/2012 de 13 de enero). La Constitución, en su art. 116.2, habilita al acto del Gobierno por el cual declara el estado de alarma para modificar la aplicación de ciertas leyes y, como consecuencia, restringir ciertos derechos fundamentales, por lo que resulta coherente que dicho acto parlamentario tenga la consideración de «rango de ley».
Sin embargo, que los actos del Gobierno que acuerdan el estado de alarma sólo estén sometidos al control constitucional no implica que sean impugnables mediante la vía del recurso de amparo, sino que solo pueden impugnarse mediante el recurso de inconstitucionalidad. En efecto, el artículo 42 de la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre del Tribunal Constitucional, establece: » Las decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, o de sus órganos, que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, podrán ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que, con arreglo a las normas internas de las Cámaras o Asambleas, sean firmes». Por tanto, en aplicación de este precepto legal y de la jurisprudencia recaída, los Reales Decretos dictados en pleno estado de alarma son disposiciones con valor de ley que no están sometidos al control de la jurisdicción ordinaria y que únicamente pueden ser objeto de cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional; en ningún caso pueden recurrirse por la vía de amparo, como consecuencia lógica de una competencia constitucional atribuida en exclusiva al Gobierno por el art 116.2 CE. A tenor de lo expuesto, el Tribunal Constitucional es la última garantía que tenemos los ciudadanos frente al menoscabo de derechos que se está produciendo con ocasión de la pandemia.
El hecho de que la declaración del estado de alarma sea un acto político, que debe adoptar con urgencia el gobierno para paliar los efectos de una grave crisis sanitaria, no implica que dichos actos estén exentos de cualquier control, ni tampoco se debe apelar a dicha situación de crisis para vulnerar derechos constitucionales.
No obstante, debemos analizar también lo que ocurre con la autorización del Congreso de los Diputados que permite prorrogar el estado de alarma, si también puede considerarse un acto con fuerza de ley excluido del control ordinario o si, por el contrario, es un acto emanado del Gobierno sin fuerza de ley que puede ser objeto de recurso de amparo de conformidad con el art. 42 LOTC. La conclusión a la que llegó el Tribunal Constitucional en su Auto 7/2012 de 13 de enero, es que dicha autorización debe considerarse también como un acto con fuerza de ley, que sólo puede ser impugnada por la vía del recurso de inconstitucionalidad. Las razones que aduce el tribunal para tal consideración son que se trata de actos o disposiciones parlamentarias que, «aunque no dictados en el ejercicio de la potestad legislativa de la Cámara ni revestidos, en consecuencia, de la forma de ley, configuran el régimen jurídico del estado de emergencia en cada caso declarado, repercutiendo en el régimen de aplicabilidad de determinadas normas jurídicas, incluidas las provistas de rango de ley, normas a las que, como ya hemos señalado, pueden, con taxativas condiciones, suspender o desplazar durante el período de vigencia del estado de emergencia de que se trate. Dada su cualidad de decisiones o actos parlamentarios con valor de ley, el cauce para residenciarlos ante la jurisdicción constitucional no es, en lo que aquí importa, el recurso de amparo del art. 42 LOTC, para el que basta la legitimación individual del art. 162.1 b) CE, sino el de inconstitucionalidad, con la legitimación que le es propia, o, en su caso, la cuestión de inconstitucionalidad».
Por tanto, la declaración del estado de alarma y sus sucesivas prórrogas sólo son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad. No obstante, pueden impugnarse ante la jurisdicción ordinaria los actos que se dicten en aplicación de esas disposiciones con rango de ley, y los órganos judiciales que los enjuicien están habilitados para promover recurso de inconstitucionalidad contra los actos o decisiones con valor de ley de los que son aplicación cuando consideren que pueden ser contrarios a la Constitución.
Como ya he expuesto a lo largo del artículo, estamos ante una restricción de derechos sin precedentes en democracia y que no tiene respaldo en la Constitución ni en las Leyes Orgánicas, y es deber de todos los juristas estar al acecho de cualquier atisbo de autoritarismo y denunciar las vulneraciones de la Constitución y el Estado de Derecho que está llevando a cabo el Gobierno con ocasión de la pandemia. No hay excusas que valgan: la Constitución es la última garantía que tenemos los ciudadanos frente a los abusos de poder.
María Pérez García
19 de marzo de 2021
María Pérez García
Abogada del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. Especializada en derecho civil y penal.
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