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El régimen sancionador en la ley de extranjería. A cargo de Rafael Fernández.

AD 41/2021

EL RÉGIMEN SANCIONADOR EN LA LEY DE EXTRANJERÍA.

NOCIONES PRELIMINARES.

Resumen: El avance de los tiempos no ha supuesto necesariamente, salvo honrosas excepciones, la mejora de la técnica legislativa de nuestro Congreso de los Diputados. No es menos cierto que la complejidad se ha incrementado en muchas facetas de nuestras vidas, lo que ha terminado influyendo en las leyes que se aprueban. Nuestra incorporación a la inicial Comunidad Económica Europea, posterior Unión Europea, ha influido también. Analizamos brevemente en qué consiste un procedimiento en materia de Extranjería. Ofrecemos algunos consejos y realizamos consideraciones para reflexionar.
Palabras clave: Historia, España, 1852, evolución normativa, leyes orgánicas, Maastricht, inmigración, control de fronteras, Procedimiento Preferente, Procedimiento Ordinario, economía sumergida, riqueza nacional.

INTRODUCCIÓN

Si bien pudiera parecer una afirmación histórica, no por ello es menos cierta. La técnica legislativa ha perdido calidad con el transcurso de los años. Es un dato que provoca tristeza en quienes nos dedicamos al mundo del Derecho. No hace falta preguntar por esta cuestión a Letrados y demás operadores jurídicos de dilatada experiencia en el foro, cualquiera lo puede comprobar a poco que haga un poco de investigación.

1. Paseo por la Historia.

Establecía el Preámbulo, desaparecido en muchas leyes actuales, de la derogada Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España lo siguiente:

“Nuestro ordenamiento jurídico ha carecido, desde el Real Decreto de 17 de noviembre de 1852, de una norma que, con pretensión de generalidad, recoja, formule y sintetice los principios que deban informar la situación de extranjería, en sí misma y en sus aspectos más importantes, y que evite la proliferación de disposiciones de distinto rango, que hasta ahora han venido regulando esta materia.”

Desde que se regulara la cuestión en el lejano año 1852 no se había reformado la materia de Extranjería. Hubieron de transcurrir 133 años para que se modificara el texto originario. A título ilustrativo, y como dato igualmente histórico, se ha de mencionar que se publicó durante el reinado de Isabel II, que había estado precedido por dos períodos de regencia por causa de su edad. Accedió al trono, según comentan las crónicas, mediante una anticipación de su mayoría de edad a los 13 años. El Real Decreto[1] tenía una peculiar fórmula introductoria que me permito recordar:

“Teniendo en consideración las razones que Me ha expuesto Mi primer Secretario del Despacho de Estado, de acuerdo con el parecer de Mi Consejo de Ministros, Vengo en decretar lo siguiente […]”

El texto, con sus 45 artículos, me atrevería a decir que es de los más extensos de la época, aunque esta afirmación es un poco aventurada. Tal vez en otro artículo lo analice y comente, de momento señalo que en aquella época la palabra se escribía extrangero, que hoy consideraríamos una falta de ortografía importante.

La norma que podemos calificar como moderna, publicada ya en el siglo XX, curiosamente tenía 36 artículos. Nueve preceptos menos. Su desarrollo inicial se produjo unos meses después de su publicación con el Real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo, registrada en el Boletín Oficial del Estado de fecha 12 de junio de 1986.

2. La evolución normativa.

Llegó al cabo de 15 años con la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tercera norma que nos rige la materia. Tuvo un primer desarrollo reglamentario con el Real Decreto 2293/2004, de 30 de diciembre, que luego fue sustituido por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009.

La extensión de la nueva ley se sitúa, tras varias modificaciones[2], en 72 artículos así como Disposiciones Adicionales, Transitorias, Derogatoria y Finales.

La incorporación de España a la inicial Comunidad Económica Europea (CEE) hizo que la Ley Orgánica 7/1985 fuese perdiendo vigencia por la necesaria incorporación de normativa del nuevo club al que nos habíamos incorporado. Particularmente importante será la conversión en Unión Europea con el Tratado de Maastricht firmado el día 7 de abril de 1992, con entrada en vigor el día 1 de noviembre de 1993. La evolución del club comunitario se fundamentaría en tres pilares: las Comunidades Europeas, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Justicia y Asuntos de Interior (JAI).

A los efectos que nos interesan, la cooperación en el ámbito de Justicia y Asuntos sociales tendría como uno de sus objetos el control de la inmigración ilegal[3]. Suponía, sin duda, un cambio radical que tarde o temprano habría de traducirse en nuestro ordenamiento jurídico.

3. El punto de partida.

Todas las normas enumeradas parten del único dato relevante, tras la definición de quiénes son los que reúnen la condición de extranjeros, a la hora de abordar la cuestión: la entrada en España[4]. Actualmente es el artículo 25 de la Ley Orgánica 4/2000 el que lo regula. Establece lo siguiente:

“1. El extranjero que pretenda entrar en España deberá hacerlo por los puestos habilitados al efecto, hallarse provisto del pasaporte o documento de viaje que acredite su identidad, que se considere válido para tal fin en virtud de convenios internacionales suscritos por España y no estar sujeto a prohibiciones expresas. Asimismo, deberá presentar los documentos que se determinen reglamentariamente que justifiquen el objeto y condiciones de estancia, y acreditar medios de vida suficientes para el tiempo que pretenda permanecer en España, o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios.”

La clave es el segundo inciso, que hace referencia a los documentos que justifiquen su objeto y condiciones para estar en España y los medios de vida suficientes para ello. Posiblemente disposiciones similares se establezcan en la mayoría de los países que componen nuestro habitado planeta. El complemento de lo anterior se encuentra en el artículo 26 de la Ley Orgánica 4/2000 que recoge la prohibición de entrada a nuestro país. En esencia, no pueden hacerlo los que hayan sido expulsados -hasta que se cumpla el período de expulsión- o los que no puedan entrar en virtud de convenios internacionales en los que sea parte España.

Un dato que no conviene perder de vista, que ahorra problemas de cierta gravedad, es que la documentación habilitante para estar en España normalmente se ha de tramitar con carácter previo. Es la mejor garantía posible para evitar que en el correspondiente puesto habilitado (puerto o aeropuerto normalmente) te impidan continuar y tengas que regresar por donde viniste.

A título meramente ilustrativo, la derogada Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, dedicaba los artículos 11 y 12 al denominado “Régimen de entrada” en territorio nacional.

4. El siguiente paso.

Nos lleva necesariamente a la previsión contenida en el artículo 29 de la Ley Orgánica 4/2000, que en su tenor literal indica:

“1. Los extranjeros podrán encontrarse en España en las situaciones de estancia o residencia.

2. Las diferentes situaciones de los extranjeros en España podrán acreditarse mediante pasaporte o documento de viaje que acredite su identidad, visado o tarjeta de identidad de extranjero, según corresponda.”

La regla general, como sucede en otros países, marca que la estancia de hasta 90 días no es problemática (art. 30). Suele considerarse el tiempo permitido para realizar turismo. Otro dato sobre el que hay que poner el énfasis lo encontramos en el número 2 del artículo 30: transcurrido el plazo anterior, se precisa obtener una prórroga de la estancia o un permiso de residencia. La situación ideal nos lleva a meditar esta cuestión antes de que transcurran los 90 días que comentamos, será otra de las formas de evitarse problemas porque permitirá -entre otras cosas- poder regresar a nuestro país de origen sin que surjan complicaciones.

Existen supuestos específicos de estancia, que pueden permitir estar en territorio patrio más allá de los indicados días: estudios, intercambio de alumnos, prácticas no laborales o servicios de voluntariado. En este caso se hace preciso recurrir a lo previsto en el artículo 33 de la Ley Orgánica 4/2000, que por su extensión no transcribiremos.

La otra situación arriba mencionada es la residencia, que se recoge en el artículo 30 bis de la Ley Orgánica 4/2000, que puede ser temporal o de larga duración. En este caso hay que ser poseedor de una autorización para residir conforme a las previsiones de los artículos siguientes, cuyo análisis en este momento supera al objeto del presente artículo. Además, hay que tener en cuenta que cada una de las posibles autorizaciones de residencia tienen sus requisitos y requisitos propios que se detallan en el Real Decreto 557/2011.

A modo meramente comparativo, la derogada norma de 1985 dedicaba los artículos 13 y 14 a las situaciones en las que podían encontrarse los extranjeros en España.

5. Incumplimientos.

El apartado de las infracciones no podía faltar en la Ley que comentamos. Como dato puramente anecdótico, la Ley Orgánica 7/1985 contemplaba en su artículo 26 los supuestos por los que un extranjero podía ser expulsado de España: 1) estancia irregular; 2) no haber obtenido permiso de trabajo y encontrarse trabajando; 3) implicación de actividades contrarias al orden público; 4) condena -dentro o fuera de España- por una conducta dolosa con pena superior a un año; 5) demora u ocultación dolosa de la información de la situación; 6) carecer de medios lícitos de vida, ejercer la mendicidad o desarrollar actividades ilegales.

Las sanciones se contemplaban en el artículo 27 de la indicada Norma. Resulta llamativa la técnica que se utilizaba para castigar las conductas mencionadas. Si la infracción no estaba atribuida a otros departamentos [con mención especial al régimen de entrada, situaciones y salida de los extranjeros], sería el Ministerio del Interior el que podría acordar una multa de hasta 2 millones de pesetas (equivalentes hoy día a 12.020’24 €). La graduación de la sanción tenía en cuenta la capacidad económica del infractor, el grado de voluntariedad y su condición o no de reincidente.

La norma vigente tiene una regulación un poco más variada y detallada. El artículo 51 de la Ley Orgánica 4/2000 califica las infracciones posibles como leves, graves y muy graves. Las primeras están descritas en el artículo 52, las segundas en el artículo 53 y las terceras en el artículo 54 de la norma de referencia. Se dejan señalados, mediante los correspondientes hipervínculos, enlaces a los mencionados artículos para evitar su extensa transcripción.

Las sanciones se recogen esencialmente en el artículo 55 de la Ley Orgánica 4/2000. Cualquiera que aterrizara por primera vez en la materia podría pensar que, con independencia de la gravedad, todo se resuelve con una multa. Ese pensamiento es absolutamente erróneo, unas líneas más abajo encontramos el artículo 57 de la Norma que nos comenta algunos supuestos en los que se puede acordar como sanción la expulsión del territorio nacional. Les aviso que no han de dejarse engañar por el uso facultativo de la expresión “podrá aplicarse” que contiene el número 1 del artículo 57, la realidad -al menos la que este Letrado conoce- es que se va a acudir a la expulsión con carácter general.

Un segundo aviso resulta necesario, no caigan en el error de creer que si la resolución que pone fin al expediente administrativo acuerda la multa, el pago pone fin a los problemas del ciudadano extranjero. Nada más lejos de la realidad, el citado documento administrativo -dictado generalmente por una Subdelegación del Gobierno- nos recuerda que el ciudadano extranjero dispone de 15 días para salir voluntariamente de nuestro país. Si no lo hace así, corre el riesgo cierto de que se le dé trámite a un nuevo procedimiento por infracción.

a) La irregularidad.

En el sentido más peyorativo de la expresión, nos encontramos ante el supuesto estrella de entre las infracciones que pueden cometer los ciudadanos extranjeros. Está contenido en el artículo 53.1 que antes hemos mencionado, con el siguiente tenor literal:

“a) Encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente.”

Me gustaría poder contar que esta infracción tiene final feliz, pero no es así. La mayor parte de las ocasiones los ciudadanos extranjeros terminan siendo expulsados antes o después. Si me conformara con esa afirmación, no seguiría siendo Letrado Extranjerista. Trato de buscar las opciones para llegar a conclusiones distintas, pero para ello necesito cierto nivel de colaboración por parte de la persona foránea.

b) Camino a la regularidad.

Comentaba en mi segundo artículo el caso de Enriqueta, una ficción basada en hechos reales, que tuvo un final feliz: acreditamos que su condición de pareja de Roman, nacional polaco, hizo que accediera a la tarjeta de familiar de ciudadano comunitario. No he tenido muchos, pero algunos sí que han finalizado de forma positiva. Recuerdo el caso de Alfredo (nombre inventado) que logramos que se archivara porque, gracias a su imprescindible colaboración, demostramos que era pareja de hecho de una muchacha de origen paraguayo que había conseguido la nacionalidad española. También puedo comentar el caso de Eugenia (nombre inventado) que -por su condición de madre de un menor español- logró que se archivara su expediente.

1.     Acuerdo de Iniciación.

El desarrollo de un expediente por infracción en materia de Extranjería suele ser largo[5] pero en ocasiones termina con buenas noticias. Os comentaré a continuación brevemente qué etapas tiene para que veáis la duración que comento.

Normalmente todo comienza por la identificación del ciudadano extranjero, que puede ser realizada en la calle por una patrulla de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (suele ser, en los casos que he conocido, la Policía Nacional) o en las sedes policiales. Al mencionar estas últimas se hace preciso mencionar que cabe tanto la opción de paso voluntario por las mismas, por ejemplo para formular una denuncia[6], como el paso involuntario como posible autor de un hecho delictivo[7].

Un primer consejo que podemos dar, para comenzar, es evitar concurrir por zonas de tránsito de viajeros como estaciones de tren, autobuses o aeropuertos. En todos ellos suele haber Agentes de la Policía Nacional, que pueden requerirte para la identificación. Si comprueban, tras la consulta con la sede policial, que eres ciudadano extranjero y que no cuentas con papeles en regla, te invitarán a que los acompañes para iniciar el trámite.

Una vez que el ciudadano extranjero ha terminado en la sede policial, el departamento de Extranjería será el que inicie el denominado Acuerdo de Iniciación. Ahí es donde normalmente empieza la participación de los Abogados especializados en temas de Extranjería. Nuestro día de guardia consistirá -en esencia- en estar presente en este momento inicial. Así lo reconoce de forma expresa el artículo 22 de la Ley Orgánica 4/2000, particularmente en el siguiente punto:

“2. Los extranjeros que se hallen en España tienen derecho a asistencia letrada en los procedimientos administrativos que puedan llevar a su denegación de entrada, devolución, o expulsión del territorio español y en todos los procedimientos en materia de protección internacional, así como a la asistencia de intérprete si no comprenden o hablan la lengua oficial que se utilice. Estas asistencias serán gratuitas cuando carezcan de recursos económicos suficientes según los criterios establecidos en la normativa reguladora del derecho de asistencia jurídica gratuita.”

Hago un pequeño inciso, esta primera asistencia no es imperativa que la realice un compañero especializado en temas de Extranjería, la puede realizar cualquier Letrado, véase el texto subrayado del artículo. Sucede que normalmente las sedes policiales, Brigadas de Extranjería (Locales o Provinciales), tienen coordinación con el Colegio de Abogados correspondiente y se ponen en contacto con el Letrado que pertenece al Turno específico. Sí que es recomendable que, si no tiene tal especialización, el Abogado que realice el trámite contacte o se coordine con un compañero que sí la tiene para poder gestionar mejor el expediente.

Recientemente contacté con un Graduado Social que había realizado algunos trámites para una ciudadana nicaragüense, al menos los intentó porque le pilló al inicio del estado de alarma en el pasado mes de marzo de 2020. Según me trasladó, nunca llegó a darle curso por la paralización de la actividad administrativa. Meses después Alfonsina (nombre inventado) terminó en una sede policial en Sevilla donde la Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras (UCRIF IV[8]) le iniciaba el expediente. Si efectivamente se hubiera iniciado aquel trámite, parece que se trataba de una solicitud de arraigo, la cuestión tendría otro recorrido. Se sorprendió el mencionado Graduado cuando le comenté que Alfonsina tenía muchos papeles para terminar -dentro de unos años- expulsada de España.

La regulación que contempla la normativa habla de dos posibilidades para estos supuestos. La primera es el denominado Procedimiento Preferente (art. 63) y la segunda es el Procedimiento Ordinario (art. 63 bis). El desarrollo reglamentario contenido en el Real Decreto 557/2011 nos describe cada uno de los mencionados procedimientos: a) artículos 234 a 237 para el Procedimiento Preferente; b) artículos 223 a 233 para el Procedimiento Ordinario.

La diversidad mostrada es básicamente ilusoria, la regla general es que el Instructor del expediente acude al Procedimiento Preferente antes que al Procedimiento Ordinario. Os preguntaréis cuál es la diferencia entre uno y otro. Sin extenderme mucho en este punto, la principal radica en el plazo de formular alegaciones frente al Acuerdo de Iniciación: 48 horas en el preferente, 15 días en el ordinario.

En el ámbito profesional es una larga discusión la que venimos manteniendo en este punto los Abogados Extranjeristas. El principal motivo de crítica es que el plazo del procedimiento habitual es demasiado corto y dificulta mucho nuestro desempeño. Hay que tener en cuenta, además, que es un plazo implacable por cuanto no tiene en cuenta festivos, puentes, días inhábiles como sábados o domingos. El riesgo de que te tengan por presentado el escrito fuera de plazo es muy real, lo digo por experiencia. El problema fundamental de tan breve plazo es que dificulta que tu representado pueda aportarte documentación acreditativa de su situación administrativa. Si en este primer momento no logramos incorporar tales documentos, comienza a flaquear nuestra línea argumental. Técnicamente tenemos la opción de plantear los medios probatorios que consideremos oportunos, pero la realidad nos enseña -incluso de manera cruel- que no sirve de nada. Os estaréis preguntando el motivo de dicha inutilidad sobrevenida. Llevo casi siete años preguntándomelo y sigo sin encontrar una respuesta jurídicamente aceptable. Posteriormente, en la siguiente etapa, nos terminarán respondiendo algo parecido a esto:

“[…] Que en relación a los pruebas solicitadas, esta Instrucción no estima procedentes la realización de las mismas dado que en nada modifican el motivo por el que se inició el presente procedimiento, que no es otro que el recogido en el citado art. 53.1.A de la L.O. 4/2000, si bien se propone al Sr. Letrado que presente las pruebas documentales que estime conveniente en el plazo de las segundas alegaciones.”

Si este fragmento no entra en los cánones de una NULIDAD DE PLENO DERECHO, nada más puede entrar en tal categoría jurídica. Anticipo que tanto en primera instancia (Juzgados de lo Contencioso-Administrativo) como en segunda instancia (Tribunal Superior de Justicia de Andalucía) consideran que no existe ningún tipo de indefensión.

Nuestro escrito de alegaciones será contestado, al cabo de unos días (dependiendo de la carga de trabajo), por la Brigada y nos trasladarán su opinión.

2.     Propuesta de resolución.

Generalmente la respuesta se traduce en lo que técnicamente se denomina Propuesta de Resolución. Es el paso previo a la toma de decisión por el organismo competente, que es el Subdelegado del Gobierno en la correspondiente provincia, y que adoptará la forma de Resolución. En un alto porcentaje de los casos (al menos en mi experiencia profesional) es el momento en que se confirma la postura inicial que planteaba la Brigada de Extranjería. La expresión “estancia irregular” es la que tiene el peso en la decisión, que normalmente irá orientada a la expulsión del ciudadano extranjeros de nuestro país.

Tenemos la ocasión de volver a realizar alegaciones respecto del contenido de la mencionada propuesta. Recomiendo encarecidamente que, si no se pudieron aportar al principio, se aporten los documentos que habíamos solicitado a nuestro patrocinado y que no pudo entregarnos.

3.     Resolución.

Supone la finalización de la fase administrativa y abre la posibilidad a continuar la contienda en sede jurisdiccional. Como anticipaba antes, las sanciones pueden consistir en una multa o en la expulsión del territorio nacional. Raros son los casos en los que el expediente se archiva, esa opción normalmente se produce antes.

Los plazos en el sector jurídico siempre son importantes, nos llevan a tomar decisiones para plantear reclamaciones, formular denuncias, recurrir resoluciones… En el ámbito que venimos analizando tenemos que mencionar que el siguiente paso es un Recurso de Reposición que tiene carácter potestativo y que se ha de interponer en el plazo de un mes desde que se notifica la resolución. La desestimación de este se produce normalmente por arte y gracia del silencio negativo, una institución que nunca he terminado de entender. Resulta llamativo que la Administración opte por no responder a un escrito que se le plantea.

Si hubiese respuesta al mencionado recurso, se iniciaría el plazo de dos meses para la interposición del correspondiente Recurso Contencioso-Administrativo. Si no se llegó a producir la respuesta, hay quienes sostienen que el plazo sería de seis meses -contados desde que tendría que haberse respondido- y hay quienes entienden que no habría plazo para interponer la demanda en la jurisdicción contencioso-administrativa. Personalmente me decanto, en un modo prudente, por no agotar los citados seis meses.

4. Etapa jurisdiccional.

El ritmo de trabajo de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo hace que la decisión en primera instancia sobre la cuestión controvertida varíe en cuanto a la tardanza en su resolución. Generalmente transcurrirán unos meses hasta que se cita para el Juicio. La ejecutividad de la resolución administrativa recomienda que en la demanda se interese como medida cautelar la suspensión para evitar que mientras se decide el expediente se lleve a cabo la expulsión. Como en cada cuestión que se somete al criterio de un Magistrado-Juez, hay veces que te dan la razón y otras que no te la dan. Si no sucede así, tu cliente vivirá con la espada de Damocles de la expulsión sobre su cabeza. Si se logra, tendrá al menos unos meses de tranquilidad. Ello no significa que la Brigada de Extranjería no adopte la decisión de expulsarlo, pero se cuidan de hacerlo porque puede suponer un inconveniente considerable en términos jurídicos.

En el caso de que no logremos que nos den la razón, queda la vía de la segunda instancia ante el Tribunal Superior de Justicia correspondiente. La resolución, en este caso, se puede demorar aproximadamente un año.

La tercera etapa, el Tribunal Supremo, es normalmente inalcanzable porque se requiere un considerable esfuerzo de alegaciones que puede quedar en nada tras dos sentencias previas desfavorables. No ayudan mucho los requisitos previos que se han de reunir para superar el trámite de admisión del recurso. Lo habitual es encontrarse con un Auto que te inadmite la pretensión planteada.

En resumidas cuentas, han podido pasar dos años desde que se iniciara el expediente sancionador. Afortunadamente las circunstancias humanas no son estáticas y van variando con el paso del tiempo. Pudiera suceder que el cambio haga que finalmente no se lleve a cabo la expulsión de territorio nacional. Hay que esforzarse por buscar siempre vías alternativas, dentro de los supuestos de estancia y residencia que apuntábamos, para que nuestro representado se quede en España. No suele ser un dato positivo que cuente con un expediente abierto o con una resolución que acoró la expulsión, pero no se puede perder la esperanza y el conformismo no es una opción.

EPÍLOGO

En ocasiones la planificación o la programación de algo queda muy bonita en la teoría. El paso a la práctica suele presentar complicaciones y problemas que no estaban previstos. Entonces es cuando tenemos que recurrir a la búsqueda de soluciones, que no siempre consiguen solventar la situación planteada.

El ámbito analizado, como hemos comprobado, nos muestra que contamos con una norma de referencia que acaba de cumplir veinte años desde su promulgación. Desconozco cómo está actualmente la actividad legislativa en el sector, pero intuyo que no hay mucho movimiento ni previsiones de que se vaya a reformar en los puntos que pudieran resultar más problemáticos. No hace falta ser muy avispado para considerar que, a grandes rasgos, tal vez sería recomendable revisar algunas de las cuestiones recogidas en la normativa legal y reglamentaria[9]. Las sociedades cambian, es algo evidente. Aunque a veces no lo parezca o no lo percibamos, el progreso aparece en nuestras vidas. También varían las dificultades o las contradicciones.

Hace poco más de un año leí un artículo en una publicación americana, que ahora mismo no recuerdo en el que se describía la aportación que tendrían las economías de los países desarrollados -en ese caso Estados Unidos- si se viera la inmigración desde otra perspectiva. Creo que todos saldríamos ganando si revisamos la cuestión de la irregularidad administrativa de los ciudadanos extranjeros. Las estadísticas indican que gran parte de los que llegan a España no lo hacen en las pateras sino a través de los puertos y aeropuertos. Inicialmente son turistas que luego, por diversas circunstancias, se convierten en personas invisibles. Esa invisibilidad no supone que no generen riqueza, lo que sucede es que la misma se queda en un plano sumergido que difícilmente sale a la superficie.

Rafael Fernández

25 de marzo de 2021



[1] Publicado el día 25 de noviembre de 1852 en el número 6730 de la Gaceta de Madrid, que se publicaba todos los días (como figura en el encabezamiento) y que podía suscribirse tanto en Madrid como en París y Londres: https://www.boe.es/datos/pdfs/BOE//1852/6730/A00001-00003.pdf.

[2] A título ilustrativo diremos que el artículo 62 se ha multiplicado por seis (un artículo base y luego los artículos bis, tertius, quater, quinquies y sexies) porque regula diversos aspectos relativos al internamiento de extranjeros en los controvertidos Centros de Internamiento de Extranjeros.

[3] El artículo K.1 contenido en el Título VI, bajo la rúbrica “Disposiciones relativas a la cooperación en los ámbitos de la Justicia y de los Asuntos de Interior”, contemplaba como medio para alcanzar los fines de la Unión Europea el interés común en materias como la política de inmigración [apartado 3)]: a) las condiciones de acceso al territorio de los Estados miembros y de circulación por el mismo de los nacionales de terceros Estados; b) las condiciones de estancia de los nacionales de los terceros Estados en el territorio de los Estados miembros, incluidos el acceso al empleo y la reagrupación familiar; c) la lucha contra la inmigración, la estancia y el trabajo irregulares de nacionales de los terceros Estados en el territorio de los Estados miembros.

[4] A. Álvarez Rodríguez, “Diseño de la política inmigratoria de España como territorio Schengen”, Alternativas a una política de inmigración, Madrid, Centro de Estudios Superiores Sociales y Jurídicos Ramón Carande, Eurolex, 1996, pág. 32.

[5] La primera etapa administrativa necesariamente se ha de resolver antes de seis meses, de lo contrario se habría de archivar el expediente por caducidad. No ha llegado a suceder en los casos que he llevado hasta la fecha.

[6] Suelo recomendar, con carácter general, la elaboración propia de la denuncia y su presentación en el correspondiente Juzgado de Guardia, donde nos sellarán nuestra copia. Esta es la manera de ahorrarnos un precioso tiempo a la espera de que nos atiendan.

[7] En este supuesto lo habitual, al menos así sucede en Sevilla, es que el ciudadano extranjero sea atendido -sucesivamente- por el departamento de instrucción del Atestado y por la unidad dedicada a Extranjería.

[8] El acrónimo significa Unidad Central de Redes de Inmigración Ilegal y Falsedades Documentales. Depende de la Comisaría General de Extranjería y Fronteras, con ubicación orgánica en el Servicio Central de Falsedades Documentales. Podemos localizar más detalles en el siguiente enlace: https://www.policia.es/_es/tupolicia_conocenos_estructura_dao_cgextranjeriayfronteras.php.

[9] Es más probable que sean instancias judiciales supranacionales las que vayan revisando, vía Sentencias del TJUE o del TEDH, las cuestiones que se le plantean.


Rafael Fernández Muñoz es Abogado en ejercicio del Ilustre Colegio de Abogados de Sevilla. Desempeña sus funciones en los ámbitos profesionales (judiciales y extrajudiciales) civiles, administrativos, laborales, penales y canónicos. Forma parte del Turno de Oficio (Ayuda Social, Ejecuciones hipotecarias/Derecho bancario, Extranjería, Penal Especial, Civil, Familia y Penal/Militar) y se muestra activo en el aprendizaje de otras cuestiones jurídicas. Ha cursado en fechas recientes una aproximación al nuevo Texto Refundido de la Ley Concursal.

Forma parte del Elenco de Abogados del Tribunal Metropolitano del Arzobispado de Sevilla. Actualmente se encuentra en el segundo curso de los tres que componen el Estudio Rotal que imparte el Tribunal de la Rota de la Nunciatura Apostólica en España

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