AD 97/2021
EUROPA COMIENZA EN ÁFRICA
| Resumen: La frontera sólo es una línea en los mapas. La realidad supone más implicaciones más allá de trazados de diverso tipo desde la óptica geométrica. Los enclaves suponen un auténtico desafío para los países implicados. |
| Palabras clave: Denis Diderot, Jean le Rond d´Alembert, enciclopedia, frontera, Rómulo, Remo, Virgilio, Eneida, Septem Frates, Rusadir, Ceuta, Melilla, valla, concertina, Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. |
INTRODUCCIÓN
Las noticias que nos acompañaron hace unas semanas me invitaron a estudiar la posibilidad de escribir un nuevo artículo que guardara relación con las materias que normalmente comento. Una breve reflexión me llevó a considerar que tal vez no era el momento apropiado y que tendría que programarlo para más adelante. No sé si ha llegado el momento adecuado o no, así que me lanzaré a comprobarlo. Es muy probable que termine pisando algún pie y que incluso no se entienda lo que escriba. Trataré de ser lo suficientemente prudente para que el daño que se ocasione sea mínimo.
1. Precisión terminológica preliminar.
Las palabras siempre son importantes, por ello resulta muy conveniente usarlas adecuadamente. Si así se hace, se pueden evitar muchas confusiones. En caso contrario, vienen las complicaciones.
Cuando comencé a esbozar el presente artículo me planteé como objetivo -nada novedoso- no descuidar la terminología. Acudí a los manuales que tenía a mano y localicé un instrumento valioso: la enciclopedia[1]. Nunca podrá agradecer lo suficiente que, en la Edad Contemporánea, Denis Diderot y Jean le Rond d´Alembert crearan el “Diccionario razonado de las ciencias, las artes y los oficios” allá por mediados del siglo XVIII. Es de Justicia, por otro lado, extender el agradecimiento a mis padres[2] que -no sin esfuerzos- adquirieron la Nueva Enciclopedia Larousse que Editorial Planeta introdujo en España a partir de 1988. Tomo como referencia el término frontera[3], parte de cuya definición incorporo:
“Der. Intern. Se considera frontera natural, en las montañas, o bien la línea divisoria de las aguas, o bien la de las crestas. En los ríos, generalmente, es la línea media la que forma la frontera. Esta línea corre paralelamente a las dos orillas, a igual distancia de una y otra. Se aplica la misma regla a los lagos fronterizos. La delimitación del mar territorial plantea problemas particulares, pero los mares interiores rodeados por un solo y único estado pertenecen a su territorio.”
La definición[4] que encontramos en el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, englobado dentro de la Real Academia Española, es la siguiente:
“Int. Púb. Línea que marca el límite exterior del territorio de un Estado, entendido como el espacio terrestre, marítimo y aéreo sobre el que ejerce su soberanía, lo que permite hablar de fronteras terrestres, marítimas y aéreas en función de la naturaleza física del espacio delimitado.”
Como ya comentara en un artículo previo, aparece de nuevo el Derecho Internacional Público. Reitero la importancia de tal disciplina. Ello nos lleva, como comprobaremos, a la presencia de instancias internacionales que observan y dirimen las posibles disputas. Particularmente son del ámbito de la Organización de las Naciones Unidas: Alto Comisionado de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos (ACNUDH), Organización Internacional para las Migraciones (OIM), por citar algunos.
2. Antecedentes históricos.
El análisis y comentario de los supuestos en los que se han debatido cuestiones relacionadas con fronteras nos podría llevar semanas, meses o incluso años. Tal vez uno de los ejemplos más prototípicos sea el que se considera respecto de la mítica fundación de Roma a cargo de Rómulo y Remo. Una disputa respecto de los límites de la nueva ciudad se saldó con la muerte que Rómulo propició a Remo, que se había burlado del trazado marcado. Si bien se trata de un ejemplo que linda entre la leyenda y la realidad, con permiso entre otros de Virgilio y su maravillosa obra “La Eneida”[5], lo cierto es que el dirigente originario de la urbe que iba a surgir tenía las manos manchadas de sangre. No hubiera sido raro que el suceso desencadenara en otros momentos de la Historia una larga y cruenta guerra.
A] Septem Fratres.
Nos indica una conocida enciclopedia virtual que esta expresión podría ser el origen romano de la ciudad que ocupará parte de este artículo. La traducción sería: “Siete hermanos”. Haría alusión a la descripción gráfica de los alrededores, donde se pueden contemplar siete colinas. La cita a los romanos nos pone sobre la pista de la ancianidad del territorio.
Los primeros vestigios aluden a que hubo población humana hacia el año 250.000 a.C. La llegada de los fenicios se produjo alrededor del siglo VII a.C. Posteriormente sería territorio dominado -de forma sucesiva- por cartagineses, numidios, mauritanos, romanos. La siguiente etapa ya sería la que se desarrolla durante la Edad Media.
B] Rusadir.
Encontramos en la mencionada enciclopedia la anterior denominación, de origen fenicio, que nos pone en presencia de la segunda ciudad que será mencionada en el presente artículo. La antigüedad del enclave, por lo tanto, se data en centenares de años.
Comerciantes fenicios fueron los que, allá por el siglo VII a.C., se establecieron en el lugar. Se incorporaría posteriormente a Mauritana. Conoció una época islámica en sus etapas primeras. A finales del siglo XV serían portugueses y castellanos los que entrarían en contacto con el enclave.
Me gustaría poder desarrollar la cuestión histórica, extensa en virtud de los datos que hemos contemplados, pero creo que no podrá ser objeto de análisis en el presente artículo. El primer obstáculo estaría en mi condición de lego en Historia. El segundo, se alejaría de la cuestión que se quiere abordar y extendería las páginas para su lectura. No obstante lo anterior, sí quiero poner de manifiesto que -hasta donde he podido comprobar- carece de fundamento la vieja aspiración que tiene Marruecos sobre los territorios de Ceuta y Melilla.
2. Enclaves particulares.
El Diccionario de la Lengua Española define el término enclave como: “Territorio incluido en otro con diferentes características políticas, administrativas, geográficas…”. No puede ser más acertada. Si echamos un vistazo a cualquier atlas, lo comprobamos sin dificultad. Dos porciones de tierra situadas en Marruecos no pertenecen al citado país alahuita. Diversas son las consecuencias que tiene ese dato físico, una de ellas es la invasión de España en territorio ajeno. Otra, complementaria de la anterior, es la presencia -a todos los efectos- de la Unión Europea dentro de un país africano.
¿Qué implicaciones tienen los datos anteriores? Muchos y muy variados, voy a intentar desarrollarlas a continuación.
a) Ceuta.
A efectos meramente ilustrativos, acompañamos una pequeña imagen para situarnos desde el punto de vista geográfico.
Me han trasladado en diversas ocasiones que la Ciudad Autónoma bien merece una visita, así que aprovecharé -como quien no quiere la cosa- para dejar un enlace a la página de turismo para que la visitéis. Es lo que pienso hacer en cuanto se dé la ocasión oportuna.
Las dimensiones aproximadas se sitúan en unos 18 km2, con una población de unos 85.000 habitantes. Si los cálculos no fallan, saldría una densidad de población 4.722 personas por km2.
Otro de los rasgos característicos de esta Ciudad es la composición de su población desde la perspectiva religiosa. Entre población encontramos, como consecuencia de su evolución histórica, a personas con origen hindú, musulmán e incluso judío.
b) Melilla.
Desde una perspectiva geográfica, podemos ilustrar con la siguiente imagen la Ciudad Autónoma.
Tengo referencias sobre las posibilidades que ofrece una visita a la Ciudad Autónoma, aprovecharé para dejar un enlace a la página de turismo para que la visitéis. Confieso que el trayecto marítimo como medio de transporte me supone un pequeño inconveniente. Trataré de mentalizarme cuando llegue el momento. En caso contrario, buscaré la opción de hacer uso del aeropuerto con que cuenta la Ciudad.
Las dimensiones aproximadas se sitúan en unos 12’3 km2, con una población de unos 86.000 habitantes. Si los cálculos no fallan, saldría una densidad de población 699 personas por km2.
Desde la óptica de la demografía, y en el plano religioso, encontramos tanto cristianos como musulmanes y descendientes de sefardíes. Hay también pequeñas porciones de hindúes y de chinos.
3. Normativa aplicable.
Las anteriores peculiaridades expuestas nos llevan a una previsión específica en la Ley Orgánica 4/2000. En primer lugar, el artículo 2 ter en relación con la integración de los inmigrantes. Tras varias modificaciones, los actuales números 3 y 4 establecen:
“3. La Administración General del Estado cooperará con las Comunidades Autónomas, las Ciudades de Ceuta y Melilla y los Ayuntamientos para la consecución de las finalidades descritas en el presente artículo, en el marco de un plan estratégico plurianual que incluirá entre sus objetivos atender a la integración de los menores extranjeros no acompañados. En todo caso, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos colaborarán y coordinarán sus acciones en este ámbito tomando como referencia sus respectivos planes de integración.
4. De conformidad con los criterios y prioridades del Plan Estratégico de Inmigración, el Gobierno y las Comunidades autónomas acordarán en la Conferencia Sectorial de Inmigración programas de acción bienales para reforzar la integración social de los inmigrantes. Tales programas serán financiados con cargo a un fondo estatal para la integración de los inmigrantes, que se dotará anualmente, y que podrá incluir fórmulas de cofinanciación por parte de las Administraciones receptoras de las partidas del fondo.”
Se establece un principio de cooperación de la Administración Pública, en todos sus niveles[6], para dar sentido a la integración de los inmigrantes. Algunos se llevarán una sorpresa (tal vez un disgusto) al comprobar que se menciona de forma expresa a los menores extranjeros no acompañados.
Se menciona también que, a través del Plan Estratégico de Inmigración, se acordarán en la Conferencia Sectorial de Inmigración programas específicos para reforzar la integración social de los inmigrantes.
Localizamos en el artículo 66 de la citada Norma una previsión específica en relación con las obligaciones de los transportistas que realicen desplazamientos (aéreos o marítimos) desde Ceuta o Melilla. Años atrás no eran infrecuentes los casos de ciudadanos de nacionalidades diversas y de todas las edades se arriesgaban a incorporarse a los bajos de los camiones de los transportistas, así como de quienes se enrolaban en los barcos que cubren el trayecto entre Ceuta y Tarifa o entre Melilla y Almería, Málaga o Motril.
Si hay una previsión realmente importante es la que recoge la Disposición Adicional Décima, que tiene por rúbrica Régimen especial de Ceuta y Melilla, con el siguiente tenor literal:
“1. Los extranjeros que sean detectados en la línea fronteriza de la demarcación territorial de Ceuta o Melilla mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos para cruzar irregularmente la frontera podrán ser rechazados a fin de impedir su entrada ilegal en España.
2. En todo caso, el rechazo se realizará respetando la normativa internacional de derechos humanos y de protección internacional de la que España es parte.
3. Las solicitudes de protección internacional se formalizarán en los lugares habilitados al efecto en los pasos fronterizos y se tramitarán conforme a lo establecido en la normativa en materia de protección internacional.”
El resultado de esos párrafos es la evolución de diversas sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional. Destaca entre ellas la que sirvió para declarar la constitucionalidad de la Disposición Final 1.1 de la Ley Orgánica 4/2015, conocida popular como Ley Mordaza[7], de protección de la seguridad ciudadana[8]. La introducción de una modificación de la Ley de Extranjería -con una postrera ampliación- fue muy polémica[9] tanto en un importante sector de la población como entre ciertos grupos políticos.
Otra importante resolución es la que se dicta con fecha 28 de enero de 2021[10]. Se fijan unos criterios para dar validez a dichos pasos fronterizos: a) supuestos de entradas individualizadas; b) pleno control judicial; c) cumplimiento de las obligaciones internacionales.
a) Elementos de contención fronterizos.
El camuflaje no siempre supone esconder o esconderse físicamente, podemos acudir a operaciones ocultamiento en el lenguaje. Se usan para ello los eufemismos:
“Manifestación suave o decorosa de ideas cuya recta y franca expresión sería dura o malsonante.”
Aquí tenemos un caso evidente de eufemismo, se utiliza una expresión de cuatro palabras para ocultar una realidad dura: una valla. La separación física entre un país y el otro es una enorme valla con una altura considerable. En su día se pensó que se remataría dicha infraestructura con un sistema defensivo denominado concertina[11]: alambre de púas o de cuchillas que se fabrica en grandes bobinas.
Muestra de las concertinas de Ceuta[12] © Europa Press
La principal crítica que se estableció en su momento fue que se trataba de un elemento que podía causar graves cortes o lesiones a quienes trataran de superar los citados elementos fronterizos. Siendo ese un dato cierto, no lo es menos que la que pretendía ser la mayor dificultad (altura de la valla[13]) nunca llegó a serlo. En diversas ocasiones hubo de aumentarse. Nos gustará más o menos pero lo cierto es que nos encontramos con una frontera en toda su extensión. La idea básica es dificultar que la pasen por lugares no habilitados para ello. Otro detalle que se olvida es que, si no falla la información, nos encontramos ante un doble dispositivo tanto en el lado marroquí como en el lado español.
La idea de protección de los Derechos Humanos ha llevado a nuestro Gobierno, tras largo tiempo de reflexión[14], a proponer la sustitución de las mencionadas concertinas. Confieso que tengo cierta curiosidad por saber qué sistema pondrán para disuadir a los inmigrantes a que salten la valla. El propio artículo antes mencionado (véase nota 12) destaca que el propio Ministerio del Interior no sabe qué sistema se implantará.
b) El rechazo.
Es la única ocasión que la Ley Orgánica 4/2000 utiliza la expresión rechazo a lo largo de su articulado. Recordemos que el artículo 25 se encarga de exponer la forma en que el extranjero puede entrar en territorio nacional. El artículo 28, por su parte, se encarga de regular la forma en que se puede realizar la salida de España.
Nuestro Diccionario de la Lengua Española define el término como:
1. m. Acción y efecto de rechazar.
2. m. Vuelta o retroceso que hace un cuerpo por encontrarse con alguna resistencia.
3. m. Med. Fenómeno inmunológico por el que un organismo reconoce como extraño a un órgano o tejido procedente de otro individuo, aunque sea de la misma especie.
Se hace preciso completar la anterior definición con el verbo rechazar:
1. tr. Forzar a algo o a alguien a que retroceda.
2. tr. Resistir al enemigo, obligándolo a retroceder.
3. tr. Contradecir lo que alguien expresa o no admitir lo que propone u ofrece.
4. tr. Denegar algo que se pide.
5. tr. Mostrar oposición o desprecio a una persona, grupo, comunidad, etc.
6. tr. Med. Producir o experimentar rechazo (‖ inmunológico).
Nos encontramos nuevamente ante un camuflaje que acude al eufemismo. En el lenguaje coloquial fue calando la expresión “devolución en caliente” para describir lo que sucedía en los mencionados puntos fronterizos. Si bien es una expresión que no tiene mucho rigor técnico, sí que describe la práctica que solía llevarse a cabo en los distintos tramos de la frontera de las Ciudades Autónomas. Centenares de personas hacían y hacen lo imposible para superar el obstáculo que supone la valla. Es una prueba que ronda la heroicidad.
4. Llegada a Europa.
El conjunto de penalidades que padecen los migrantes disminuye sensiblemente una vez que tienen la fortuna de poner pie en Ceuta o Melilla. Saben, se lo han comentado previamente familiares o amigos, que cualquier cosa es mejor que continuar pasando penalidades en Marruecos. Destaca entre los beneficios que consigue el hecho de ser asistido por los trabajadores y voluntarios de la Cruz Roja. No es menor el beneficio que constituye ser trasladados al Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes (CETI) de las Ciudades Autónomas. Son instalaciones que comenzaron a funcionar en 1999 en el caso de Melilla y en 2000 en el caso de Ceuta. Las posibilidades de alojamiento en el primero se limitan a 480 plazas mientras que el segundo admite 512 plazas. No es infrecuente que estén saturados sin dificultad, especialmente cuando las condiciones meteorológicas son favorables e invitan a los migrantes a saltar la valla.
La página web del Ministerio de Trabajo y Economía Social[15] los define de la siguiente manera:
“[…] son establecimientos de la Administración Pública, concebidos como dispositivos de primera acogida provisional y destinados a dar servicios y prestaciones sociales básicas al colectivo de inmigrantes y solicitantes de asilo que llegan a alguna de las Ciudades con Estatuto de Autonomía, en tanto se realizan los trámites de identificación y chequeo médico previos a cualquier decisión sobre el recurso más adecuado en función de su situación administrativa en España.”
Es una definición que en teoría se basa en la normativa vigente, pero debemos mencionar que traza unas líneas muy gruesas y más bien difusas. Si queremos algo más de precisión, hemos de acudir al Reglamento de desarrollo de la Ley de Extranjería. El artículo 264 del Real Decreto 577/2011 establece:
“1. Para el cumplimiento de los fines de integración social que tiene encomendados, el Ministerio de Trabajo e Inmigración dispondrá de una red pública de centros de migraciones, que desempeñarán tareas de información, atención, acogida, intervención social, formación, detección de situaciones de trata de seres humanos y, en su caso, derivación, dirigidas a la población extranjera. Igualmente podrán desarrollar o impulsar actuaciones de sensibilización relacionadas con la inmigración.”
Las previsiones del mencionado precepto son muy bonitas puestas sobre el papel, las funciones descritas son políticamente correctas y maravillosas. Habría que preguntarles a las personas que trabajan en aquéllos para conocer la realidad de dichos centros de estancia.
Una cuestión importante es la relativa al estudio y análisis de las peticiones de asilo que se le puedan realizar a los responsables de los centros. Teniendo en cuenta que la normal general es la desestimación de las peticiones de asilo y protección internacional, tengo serias dudas que en esta ocasión podamos encontrar excepciones.
5. La realidad.
Si tenemos en cuenta que, en un alto porcentaje, la mayoría de los que logran a pisar suelo ceutí o melillense consideran que ya han conseguido su objetivo, es poco probable que -aunque se lo expliquen repetidas veces- asimilen los tecnicismos que suponen su estancia en territorio español, lo que significan los eventuales expedientes de expulsión que se inicien o las recomendaciones de que salgan de territorio nacional. En cuanto puedan, buscarán las formas de trasladarse a la Península para continuar su periplo. Las conexiones marítimas desde Ceuta suelen tener como destino Tarifa (Cádiz), las que se realizan desde Melilla tienen conexión con varias localidades de Andalucía (Almería, Málaga, Motril) que luego pueden derivarlos a destinos internacionales como Francia o Alemania.
EPÍLOGO
No sé si en la Unión Europea son conscientes de lo que sucede dentro de sus fronteras. La situación que se vive, desde la óptica de los movimientos migratorios, en Ceuta y Melilla es complicada. La búsqueda de una solución a la situación planteada requiere, de forma inexorable, la opinión y participación de un socio como es el propio país en cuyo territorio se encuentran los enclaves españoles. Las circunstancias no siempre son favorables a los acuerdos en esta materia, con frecuencia se producen incidentes o conflictos que los dificultan. Esto termina suponiendo la eternización del problema, que incluso puede derivar en conflicto diplomático.
Por otro lado hay un dato que no se puede obviar. La realidad es que la labor fronteriza que realizan las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado es extremadamente complicada y más si tenemos en cuenta que no suelen contar con suficiente número de efectivos. En las proximidades de cada una de las vallas suele haber interesantes concentraciones de migrantes preparados para probar suerte y llegar a territorio europeo. Si tuviera la oportuna autorización, podría exponer las opiniones de cercanos familiares que han estado trabajando en la zona fronteriza de Ceuta. Podría incluso entrevistarlos para que ellos expusieran cómo vivieron el desempeño de sus funciones en ese punto peculiar del territorio español.
Rafael Fernández
6 de julio de 2021
[1] Se hace preciso indicar que los antecedentes se sitúan en Sumeria (histórica región de Oriente Medio) durante el cuarto milenio antes de Cristo.
[2] Con carácter casi enfermizo, para extrañeza de mis hermanos, se puede decir que soy el responsable de que dicho tesoro no haya salido de casa y que aún podamos consultarlo.
[3] Localizable en el Tomo 9, págs. 4173-4174.
[4] Puede ser consultada en el siguiente enlace: https://dpej.rae.es/lema/frontera.
[5] No se puede negar que es una obra que, por sus características intrínsecas, puede resultar un poco compleja para su lectura. Una vez que se le coge el truco, resulta fascinante.
[6] Las Ciudades Autónomas también entran en las previsiones del párrafo transcrito.
[7] Se trata de la resolución dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional con fecha 19 de noviembre de 2020. Puede consultarse en el siguiente enlace: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2020-16819.
[8] Suponía la derogación de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de protección de la seguridad ciudadana.
[9] Recogemos aquí el criterio que adoptó el Consejo General de la Abogacía Española al respecto: https://www.abogacia.es/actualidad/noticias/el-boe-publica-la-ley-de-seguridad-ciudadana-y-la-reforma-del-codigo-penal-con-el-rechazo-de-la-abogacia/.
[10] Igualmente dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional. Se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2021-2832.
[11] No debe confundirse con el instrumento musical de lengüeta libre, de la familia de los acordeones.
[12] Imagen que ilustra el artículo de infolibre sobre la eliminación de las concertinas en las vallas de Ceuta y Melilla: https://www.infolibre.es/noticias/politica/2019/11/15/las_obras_que_permitiran_quitar_las_concertinas_las_vallas_ceuta_melilla_comenzaran_este_mismo_mes_101028_1012.html.
[13] Hemos podido averiguar que la valla de Ceuta tiene una longitud de 8 kilómetros y una altura de 10 metros en el lado español y de 2 metros en el lado marroquí. En el caso de Melilla, la longitud es de 12 kilómetros y tuvo una altura inicial de 6 metros y se ha subido hasta los 10 metros.
[14] El programa electoral del PSOE para las elecciones generales del año 2019 (pág. 193) mencionaba esta cuestión: PSOE-programa-electoral-elecciones-generales-28-de-abril-de-2019.pdf. Nada contemplaba el de Unidas Podemos, que sería su socio en un Gobierno de coalición.
[15] Puede encontrarse la misma en el siguiente enlace: https://www.mites.gob.es/es/Guia/texto/guia_15/contenidos/guia_15_37_3.htm.
Rafael Fernández Muñoz es Abogado en ejercicio del Ilustre Colegio de Abogados de Sevilla. Desempeña sus funciones en los ámbitos profesionales (judiciales y extrajudiciales) civiles, administrativos, laborales, penales y canónicos. Forma parte del Turno de Oficio (Ayuda Social, Ejecuciones hipotecarias/Derecho bancario, Extranjería, Penal Especial, Civil, Familia y Penal/Militar) y se muestra activo en el aprendizaje de otras cuestiones jurídicas. Ha cursado en fechas recientes una aproximación al nuevo Texto Refundido de la Ley Concursal.
Forma parte del Elenco de Abogados del Tribunal Metropolitano del Arzobispado de Sevilla. Actualmente se encuentra en el segundo curso de los tres que componen el Estudio Rotal que imparte el Tribunal de la Rota de la Nunciatura Apostólica en España
