AD 157/2020
- Resumen
En la sociedad moderna, el sistema fiscal de una sociedad es una parte fundamental de la vida de los ciudadanos, ya no solamente por el simple hecho de que todos deban contribuir sino con la obligación de que exista una seguridad jurídica que evite que los ciudadanos deban cumplir con prestaciones opacas. Es por ello por lo que en este trabajo nos acercaremos a la figura de las exacciones parafiscales, las cuales provocan una quiebra al Estado de Derecho y una inseguridad jurídica en el sistema fiscal. Se intentará dar respuesta a los puntos más controvertidos junto con una explicación adaptada al entendimiento del mayor público posible, guardando siempre el lenguaje técnico que se requiere para dicho estudio.
- Historia de las exacciones parafiscales
El origen del término es un tanto confuso ya que, si bien el ideólogo original podría tratarse de Emmanuelle Morselli, encontramos en la figura de Roberth Schumman el primer uso del término parafiscal. Morselli realizó un estudio sobre los Estados contemporáneos, indagando en la idea de que el intervencionismo que proliferaba en aquella época llevaba a la creación de una parafiscalidad con el objetivo de obtener más ingresos sin que los ciudadanos fuesen conscientes. Sin embargo, no fue hasta 1946, cuando el Ministro de Hacienda francés Schumman elaboró un informe, que determinados ingresos públicos fueron calificados como parafiscales ya que no reunían las características necesarias de los tributos. Dicho informe fue elaborado sobre la base del trabajo que originalmente realizó Morselli.
Ya desde un inicio, los “tributos parafiscales” se encontraban bastante sectorizados, ya que solamente ciertos sectores profesionales gozaban de ellos, siendo recaudados y gestionados por la Administración competente y destinados para sus necesidades.
En España, no fue hasta 1958 con la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales que se empezó a abordar la problemática de estas figuras. Los avances producidos por esta ley fueron el establecimiento del principio de reserva de ley y un período de seis meses para que se promulgaran “Decretos de convalidación” de las exacciones preexistentes. Sin embargo, quedaban excluidos de esta norma sectores con antecedentes de figuras parafiscales como seguridad social, sector sindical y corporativo, por lo que se trataba de una solución bastante tenue. Hubo otros intentos como el art. 26.2 LGT de 1963 que recondujo las exacciones parafiscales a las figuras de tasas o impuestos, la Ley de Reforma del Sistema Tributario de 1964 o la Ley de Retribución de Funcionarios civiles de la Administración del Estado de 1965.
Finalmente, no fue hasta la entrada de la Constitución de 1978 que se limitó en gran medida la figura de la parafiscalidad en España. Por un lado, encontramos el art. 31.3 CE que establece la reserva de ley no solamente para los tributos, sino para todas las prestaciones patrimoniales de carácter público (en adelante PPCP). Por otra parte, el art. 134.2 CE dicta que “los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal”, por lo que no puede haber otros ingresos del sector público estatal que no se encuentren previstos en los Presupuestos Generales. Si bien esto no representa la total solución al problema, debido a que no hace referencia alguna al sector público autonómico o local, sí que supone un gran avance en la erradicación de las exacciones parafiscales y en una mayor seguridad jurídica.
Originalmente, las exacciones parafiscales quedaban contempladas en la DA 1ª de la LGT “las exacciones parafiscales participan de la naturaleza de los tributos rigiéndose por esta ley en defecto de norma específica”. Sin embargo, la actual legislación contemplada en la LGT intenta reducir al máximo la figura de las exacciones parafiscales, estableciendo que solamente se considerarán PPCP las contempladas en el art. 31.3 CE. La intención del legislador ha sido dotar a las PPCP de una mayor seguridad jurídica al exigir, en cualquier caso, el cumplimiento al principio de reserva de ley que establece el art. 31.3 CE. Con todo ello, se intenta reducir el ámbito de las exacciones parafiscales con tal de que las PPCP solamente puedan establecerse por ley y en base a las normas tributarias.
- Concepto de exacción parafiscal
Para entender el concepto de exacción parafiscal, primero debemos entender de que se tratan PPCP. Las PPCP no son un concepto sinónimo al de tributo, ya que estas conforman una categoría más amplia que la de tributo al incluir prestaciones de naturaleza tributaria como no tributaria. Por lo tanto, las PPCP son prestaciones patrimoniales de carácter coactivo sujetas al principio de reserva de ley, y con una finalidad de interés público. El principio de reserva de ley lo encontramos en el art. 31.3 CE “solo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”. Como podemos ver, y en base al art. 133 CE, solo el Estado, las CCAA y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos en base a la Constitución y las leyes. Próximamente, delimitaremos de forma más concreta el concepto de PPCP.
El principal problema de las exacciones parafiscales lo encontramos en la raíz del propio término. Si bien ambos términos son claros, juntos crean una controversia legal debido a la naturaleza misma de los tributos. Por una parte, encontramos que una exacción es el hecho de cobrar un impuesto, mientras que parafiscal nos hace a la idea de que se trata de un término que se encuentra fuera del sistema fiscal. Desde un punto de vista material, las exacciones parafiscales son PPCP, además de poder ser englobadas en cualquier figura tributaria (sobre todo tasas e impuestos). Si analizamos la vertiente formal de esta peculiar figura veremos que no se trata de ninguna clase de tributos, ya que no aparecen en la clasificación realizada por el art. 2 LGT. El conflicto que surge con las exacciones parafiscales es que desde la vertiente material se trata de cualquiera de las figuras tributarias establecidas en la ley, sin embargo, desde un punto de vista formal, no son tributos ya que vienen regulados por sus normativas específicas y al margen de las normas tributarias, sin respetar el principio de reserva de ley y sin encontrarse previstos en los Presupuestos Generales. Por lo tanto, son una quiebra al Estado de Derecho y a la seguridad jurídica.
En conclusión, las exacciones parafiscales se tratan de ingresos públicos que no han sido regulados por la reserva de ley que se establece en la CE, por lo que no constan en los Presupuestos Generales del Estado ya que quedan integrados, así como su rendimiento, en la Entidad autónoma que los gestione. Para la propia entidad que los gestiona, se trata de una “tributación silenciosa” debido a que formalmente no se trata de ningún tributo y a la opacidad de la figura (GARCIA ALBIÑA-QUINTANA). En las exacciones parafiscales no encontramos las notas definidoras de las PPCP como son el carácter coactivo (reflejo de la reserva de ley) y la finalidad de interés público.
- Las PPCP y el principio de coactividad y finalidad de interés público
Como ya se ha explicado anteriormente, todas las PPCP deben cumplir con el principio de reserva de ley que impone el art. 31.3 CE. Además de cumplir con este principio, las PPCP deben tener un carácter coactivo y deben contener una finalidad de interés público, independientemente se trate de PPCP de carácter tributario o no tributario.
- Coactividad: El carácter coactivo de las PPCP implica que los obligados deben cumplir porque el propio ente público, unilateralmente, ha fijado dichas PPCP. La STC 185/1995 expone los rasgos esenciales de la nota de coactividad u obligatoriedad razonando que esta “no se predica respecto de la prestación misma, que siempre será obligatoria cuando se realice el presupuesto de hecho”. El TC entiende que la obligatoriedad de la prestación es una nota externa al contenido de la PPCP y accidental, ya que la coactividad puede ser modificada en el tiempo. El TC determina que, es la propia nota de coactividad la que determina la diferencia entre que el ingreso sea de Derecho público o privado. En el caso de que exista la coactividad se tratará de un ingreso público, mientras que, de tratarse de un ingreso de Derecho privado, al competir la Administración en igualdad con las otras empresas del sector, sería contrario al Estado de Derecho que dichos ingresos revistieran un carácter coactivo. En palabras del TC en la STC 185/1995 “el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley”, provocando que la coactividad sea la nota fundamental de las PPCP. En dos situaciones se considera que las PPCP cumplen la nota de obligatoriedad, una de forma más directa que la otra:
- Serán PPCP coactivamente impuestas cuando la obligación que el ente público impone al particular es el efecto de haber realizado el supuesto de hecho previsto en la ley. En estos supuestos, es el propio obligado tributario el que voluntariamente se obliga, conociendo de antemano que el ente público le obligaría a cumplir con una exacción.
- También se consideran coactivas las PPCP en las que el bien, actividad o servicio prestado por el ente público es indispensable para satisfacer las necesidades básicas de la vida cotidiana, es decir, “cuando la renuncia a estos bienes, servicios o actividades priva al particular de aspectos esenciales de su vida privada o social”.
- Existe un tercer supuesto, si bien hoy en día prácticamente inexistente y con un grado de coactividad significativamente menor que en los anteriores casos. Se consideran PPCP coactivamente impuestas las que derivan de bienes, servicios o actividades prestadas por entes públicos monopolísticos respecto de los bienes, servicios o actividades ofrecidas.
- Finalidad de interés público: La “inequívoca finalidad de interés público” que predica el TC en la STC 182/1997 deriva del propio art. 31.3 CE. Si bien el art. 31.3 CE establece de forma más clara la reserva de ley, es en la propia figura de PPCP que encontramos la finalidad de interés público. Las prestaciones patrimoniales que sean de carácter público, “con independencia de la condición pública o privada de quien la percibe”, deben tener una inequívoca finalidad de interés público, ya que de no ser así, no estaríamos ante una prestación patrimonial de carácter público. En esta sentencia, y debido a esta aclaración del TC, se considera como PPCP la obligación del empresario de abonar al trabajador la prestación por incapacidad temporal. Como vemos, la finalidad de interés público se desmarca del ente que pueda percibir la prestación y se centra en la propia finalidad de la figura, siendo totalmente posible establecer PPCP que se abonen entre particulares, como el ejemplo anteriormente mencionado. Cabe decir que, tanto la finalidad de interés público como la nota de coactividad deben ir de la mano de cualquier figura que pretenda ser una PPCP, ya que no se entiende PPCP alguna sin alguna de estas notas definidoras.
- Cotizaciones a la Seguridad Social como exacción parafiscal
Las cotizaciones a la Seguridad Social suponen una controversia entre las exposiciones doctrinales y la jurisprudencia, ya que la jurisprudencia no entiende que se traten de PPCP mientras que la doctrina defiende que es una figura de naturaleza tributaria. En la jurisprudencia (independientemente de estar a favor o en contra) encontramos la solución actual, concretamente en la STS 1911/1991.
En dicha sentencia, el TS determina que la Seguridad Social se encuentra marcada, bajo un prisma jurídico, por unas características que la asemejan a la figura del seguro, lo cual es una de las “razones por la que las cotizaciones no son de momento identificables con los tributos en sentido estricto”. La dilucidación de la respuesta a este problema lo encontramos en la financiación de la Seguridad Social:
- Por un lado, encontramos que el Estado (con parte de los ingresos percibidos por todos los contribuyentes) debe completar la financiación de la SS, debiendo consignar estos gastos en los Presupuestos Generales. De este modo, “se impone al Estado el mantenimiento de un servicio público de Seguridad Social”.
- Sin embargo, la fuente principal de financiación de la SS son las cuotas que están obligados a satisfacer trabajadores y empresarios, no por el título de ciudadanos sino “por su cualidad más específica de personas con intereses concurrentes en la cobertura de unos determinados riesgos”. El TS entiende, que por el propio carácter de seguro de la SS, se obliga a trabajadores y empresarios como tales y no como simples ciudadanos, pretendiendo que se cubran ciertos riesgos en caso de producirse determinados incidentes, lo cual se aleja de cualquier figura tributaria.
El alcance del principio de reserva de ley en materia tributaria (inicialmente contenido en el art. 31.3 CE) lo encontramos en el art. 133. La sentencia antes mencionada entiende que, por el propio concepto de seguro de la SS, no existe una reserva de ley de índole tributaria en esta materia. La definición de la SS como seguro ha ido evolucionando hacia la idea de un servicio indispensable, lo que ha permitido a algunos respaldar la idea de las cotizaciones como un tributo. A pesar de que las cotizaciones, materialmente puedan tratarse de figuras tributarias, reconducibles a la figura de impuesto, en su vertiente formal vislumbramos su carácter de exacción parafiscal ya que “no se ajusta a derecho la regulación de los elementos definidores de la obligación de cotizar” (JUAN CARLOS ALVAREZ CORTÉS).
- Los aranceles notariales no son tasas
Otra figura totalmente sectorial que se encuentra dentro de las exacciones parafiscales son los aranceles notariales. Si bien los notarios son denominados funcionarios públicos que desempeñan una imprescindible función pública, los aranceles que ellos cobran por su asesoramiento no pueden ser englobados en la figura de tasas. Los aranceles notariales no son considerados tributos, ni por lo tanto tasas, en cuanto que la Disposición Final Primera de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, no los incluye en la enumeración de tasas vigentes de la Administración estatal.
Como bien afirma la STSJ PV 5993/2000, “tales aranceles cuando menos las notas peculiares de ser contraprestaciones sectoriales no gestionadas por el Estado, que no se ingresan en el Tesoro, así como la naturaleza extrapresupuestaria y afectada a ciertos fines u objetivos, que en el presente caso es el mantenimiento de los recursos y la infraestructura material y personal del Ministerio Notarial y de sus funcionarios”. Entre las funciones del Notario concurren aspectos públicos y privados, en tanto la condición de funcionario público que ostentan, se encuentra la “misión de asesorar”. Por lo tanto, los honorarios que pueden percibir los Notarios encuentran un régimen de limitaciones y compensaciones internas de base estatutaria, alejándose de cualquier relación con figuras tributarias o PPCP sujetas a reserva de ley por el art. 31.3 CE. A modo de resumen, “el fundamento de la facultad que los Colegios ejercen en este punto no se basa en potestad tributaria o financiera alguna, sino en la específicamente corporativa de fijación y regulación de honorarios”.
- Conclusión
Como podemos ver, las exacciones parafiscales son figuras hoy en día reducidas, pero aún presentes. Crean una cierta inseguridad jurídica en las relaciones tributarias que los ciudadanos puedan tener con la administración ya que estos no son conocedores de todas las PPCP que directamente satisfacen, por lo que deberían intentar reducirse en su totalidad. Una tributación silenciosa de la que nadie debería ser partícipe.
Damià Pons
2 de octubre de 2020
- Bibliografía
Constitución Española
Ley General Tributaria
Wolters Kluwer: Parafiscalidad (https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAASNTA2MztbLUouLM_DxbIwMDS0NDQ3OQQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoAFpUsHDUAAAA=WKE#I100 )
Las exacciones parafiscales en la legislación ecuatoriana. María Elena Guachún Lucero.
Una historia inacabada: La naturaleza jurídica de la cotización y el respeto al principio de legalidad. Juan Carlos Álvarez Cortés.
STC 185/1995
STC 182/1997
STS 1911/1991
STSJ PV 5993/2000
Actualmente: Cuarto curso de Doble Grado en Administración y Dirección de Empresas y Derecho (GAID) en la UIB
EXPERIENCIA LABORAL:
• 01/10/2019-20/12/2019 Cuatrecasas Gonçalves Pereira SLP
• 01/02/2020-15/05/2020 Cuatrecasas Gonçalves Pereira SLP
Ganador de la Olimpiada de Economía de les Illes Balears.
