AD 52/2020
Resumen:
Las administraciones tributarias son servicios públicos fundamentales cuyo objetivo es verificar el correcto cumplimiento tributario de los contribuyentes, principal vía de financiamiento de los Estados. Con ocasión de la pandemia mundial producida por el COVD-19, ha quedado de manifiesto la importancia de que estos organismos se digitalicen. El presente artículo busca mostrar mediante dos ejemplos (la fiscalización y servicios al contribuyente) por qué lo anterior es relevante.
Palabras clave:
administración tributaria, digitalización, impuestos, fiscalización, servicios
Introducción
Para nadie son indiferentes los efectos que ha causado la pandemia mundial producida por el virus SARS-CoV-2, más conocido como COVID-19 o simplemente coronavirus. Millones de personas de todo el mundo han debido recluirse en sus casas y tomar drásticas medidas de distanciamiento social para prevenir el contagio. Otras decenas de miles, menos afortunadas, han perdido la vida. Las consecuencias del virus son innumerables y abarcan una serie de ámbitos, que van desde la macroeconomía mundial hasta el aspecto psicológico más íntimo de los individuos.
En este contexto, y ante el confinamiento obligatorio causado por el virus, muchos ciudadanos se han visto en la necesidad de realizar una serie de actividades de forma virtual. Aplicaciones como WhatsApp, Zoom, Microsoft Teams o Skype ahora nos resultan esenciales a la hora de coordinar el trabajo remoto, o tan sólo para conectarnos con nuestros seres queridos mediante videollamadas.
Los gobiernos, por su parte, no sólo han debido enfrentarse a la emergencia coordinando la ayuda sanitaria para ir por aquellos que están infectados, sino que también han tenido el desafío de seguir prestando sus servicios públicos en medio de la crisis. Estos servicios son, en muchos casos, fundamentales para las personas, sobre todo cuando tienen un componente de ayuda social. Es así como, producto del COVID-19, para evitar aglomeraciones y que el contagio siga creciendo, los gobiernos han debido adaptarse para prestar sus servicios en forma digital, al igual que lo hicieron las empresas.
Los organismos que tienen la obligación de seguir funcionando durante la emergencia son las administraciones tributarias, puesto que éstas son las encargadas de fiscalizar que los contribuyentes cumplan con sus obligaciones tributarias, principalmente de enterar en arcas fiscales sus impuestos. Gracias a los ingresos públicos, los Estados han podido financiar agresivos paquetes de ayuda fiscal para ir en ayuda de las personas más necesitadas en los tiempos de esta emergencia, como son aquellos que quedaron desempleadas o con la imposibilidad de trabajar de forma autónoma debido a las restricciones.
En consecuencia, en el presente artículo pretendemos discutir brevemente por qué es importante que las administraciones tributarias, en tanto servicios públicos fundamentales para el buen funcionamiento del Estado, se modernicen e incorporen la tecnología digital en sus funciones, habida consideración del contexto mundial en el cual nos encontramos.
Las funciones de la administración tributaria
Las administraciones tributarias son organismos públicos que tienen como actividad principal la aplicación, fiscalización y cobranza de impuestos; tarea que deben realizar conforme a las atribuciones entregadas por la ley [1]. Son entidades que están a cargo de velar por la obtención de recursos necesarios para que los gobiernos implementen sus políticas públicas y los gastos asociados a ellas.
En atención a estas finalidades, hoy en día existe consenso de que el objetivo estratégico básico de una administración tributaria moderna es elevar los niveles de cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes mediante dos líneas de acción: facilitar servicios a quienes quieran cumplir y emprender acciones más severas contra quienes evaden o cometen fraude fiscal [2]. Lo anterior, debido a que los sistemas tributarios modernos son de autocumplimiento; es decir, son los propios ciudadanos y las empresas quienes tienen en principio la obligación de declarar sus impuestos y de cumplir con los deberes asociados.
En consecuencia, por medio de estas dos líneas de acción, por un lado, la autoridad tributaria se encarga de dar asistencia y guía a los contribuyentes, quienes en su mayoría desean cumplir de forma debida con sus obligaciones impositivas; pero al mismo tiempo, por otro lado, persigue a aquellos que se niegan a hacerlo, aplicando medidas de fiscalización específicas y más severas sobre ellos.
Las funciones de la administración tributaria, por su parte, están relacionadas con las principales obligaciones o deberes de los contribuyentes, como son el registro tributario, llevar documentación o libros, y el pago de impuestos. Sobre la base de estas obligaciones, es posible identificar las principales actividades de las administraciones tributarias, a saber: registro e identificación del contribuyente; servicios y asistencia al contribuyente; proceso de devolución de impuestos; control y auditoría fiscal; recaudación forzosa; gestión de pagos (en caso de que también cumplan una función recaudadora); resolución de controversias; gestión de recursos administrativos y judiciales; contabilidad de ingresos, entre otros [3].
Durante las últimas décadas, tal como ha sucedido prácticamente en todos los ámbitos, las administraciones tributarias han buscado incorporar la tecnología digital a sus actividades. Ello, con el objeto de mejorar la eficiencia en sus procesos internos y aquellos de cara a los contribuyentes. Esta tecnología crea oportunidades y ofrece soluciones para reducir las cargas administrativas, facilitar la colaboración entre las autoridades fiscales y combatir la evasión fiscal [4].
Un estudio de la consulta EY para el año 2017 identificó cinco niveles de adopción digital de las administraciones tributarias en el mundo, en donde el nivel más básico corresponde a la utilización de declaraciones de impuestos en formato electrónico, y el nivel más avanzado a aquél en el cual gobiernos cuentan con una gran cantidad de información digitalizada, lo que les permite evaluar, cotejar y hasta calcular los impuestos de los contribuyentes por sí mismos, por cuanto la administración está literalmente conectada a los sistemas de éstos. El estudio muestra que, en el caso europeo, la nación más avanzada es España, siguiéndole de cerca Rusia, y más de lejos Francia y Polonia. En el caso latinoamericano, en cambio, destacan especialmente Chile, Brasil y México [5].
Pero ¿qué implica en la práctica la digitalización? ¿cómo ésta afecta a algunas de las funciones de la administración tributaria? En los siguientes apartados nos referiremos particularmente a dos ejemplos de la digitalización de actividades de las administraciones tributarias: la fiscalización, y los servicios a los contribuyentes.
Digitalización de la fiscalización
La actividad principal de la autoridad tributaria es fiscalizar. En la práctica, esto se traduce en llevar adelante procedimientos denominados auditorías, entendidos de manera amplia como aquellos que buscan verificar el correcto cumplimiento tributario de los contribuyentes. Pero ¿cómo hacen las administraciones cumplir con este propósito?
Un problema fundamental de todos los entes fiscalizadores es la falta de información. Las transacciones que se llevan a cabo diariamente entre personas y empresas ocurren en el mundo privado; en principio, fuera del alcance de los gobiernos y de terceros ajenos a las operaciones. Para sortear en parte esta dificultad, las distintas jurisdicciones contemplan no sólo la obligación principal de pagar los tributos, sino que también deberes accesorios auxiliares, siendo los más importantes el llevar libros y registros especiales para fines tributarios.
La factura es un típico ejemplo de lo anterior. Este instrumento generalmente se debe emitir con ocasión de la venta de bienes o la prestación de servicios entre comerciantes. Su incidencia para la verificación del correcto cumplimiento en los impuestos indirectos mensuales —como el IVA— es de mayor importancia, puesto que será usada como prueba a la hora de determinar el impuesto a pagar.
Antiguamente, cuando las facturas consistían en documentos físicos, la autoridad tributaria tenía básicamente dos formas de acceder a ellas: mediante la autorización previa para su emisión a través de un sello, número seriado u otra forma, o llevando adelante planes de fiscalización (masivos o selectivos), en donde se solicitaba la información a los contribuyentes.
Sin embargo, con la llegada de la facturación electrónica —un aporte que hicieron las administraciones tributarias Latinoamericanas hacia finales de los años 90’ y principios del 2000’, y que posteriormente fue exportado a Europa— se permitió y luego exigió a los contribuyentes la emisión de dichos documentos en formato electrónico. Esta información es reportada automáticamente a la administración tributaria por vía electrónica al momento de la emisión del documento mediante un formato único estándar. Incluso, algunos países como Chile han llegado más allá, poniendo a disposición de los contribuyentes un sistema de facturación gratuito proveído por el ente administrativo, sin perjuicio de las otras opciones en el mercado que puedan existir, pero que en cualquier caso deben ser compatibles con el formato estándar.
De esta manera, gracias a la tecnología, ahora las administraciones tributarias cuentan con la información acerca de la emisión y recepción de estos documentos de manera centralizada y digitalizada, pudiendo acceder a ella desde un computador en forma remota, solucionando en parte el problema mencionado anteriormente acerca de falta de visibilidad de las transacciones. Así, el universo de contribuyentes que pueden ser observados gracias a la factura electrónica se expandió en forma notable, prácticamente al 100% en muchas jurisdicciones.
Así como ocurrió con las facturas, cada vez más se exige a los contribuyentes cumplir con otras de sus obligaciones tributarias mediante medios tecnológicos destacando, por ejemplo, llevar contabilidad electrónica; llevar registros o libros auxiliares electrónicos; registrarse a través de internet; presentar sus declaraciones de impuestos en línea; efectuar solicitudes de forma digital, etc. Estas medidas facilitan la fiscalización de la autoridad tributaria, puesto que, al encontrar inconsistencias u omisiones en la información, son capaces de discernir de mejor manera qué contribuyente está cumpliendo y cuál no, lo que permite diferencias las acciones llevadas a cabo.
Asimismo, a causa a lo anterior, las auditorías o revisiones tributarias también están comenzando a cambiar. Existe una tendencia hacia la fiscalización por medios electrónicos, donde ya no es el contribuyente quien debe acudir a la administración tributaria, sino que es la administración tributaria quien acude a éste, literalmente conectándose a los sistemas del contribuyente para revisar su información tributaria (usualmente con procedimientos y plazos específicos para resguardar los derechos de las personas y empresas).
Estos procesos prometen ahorrar tiempo (e.g., trasladados innecesarios) y costos (e.g. almacenamiento e impresión) tanto para la administración tributaria como para los contribuyentes. Si bien hoy en día no son la regla general —existen limitaciones como, por ejemplo, las capacidades económicas y humanas de las micro pequeñas empresas para adaptar este cambio de paradigma a sus organizaciones— es esperable que en el futuro los procedimientos vayan aumentando con el tiempo.
Digitalización de los servicios al contribuyente
Un segundo aspecto importante acerca de la digitalización de las administraciones tributarias que me gustaría abordar son los llamados servicios al contribuyente. Podemos definirlos como “cualquier contacto vinculante o no vinculante a través de los canales de atención disponibles que permiten al contribuyente establecer una relación con la administración fiscal con el fin último de cumplir con una obligación tributaria” [6].
Conforme hemos explicado anteriormente, la asistencia al contribuyente es esencial para aumentar los niveles de cumplimiento voluntario. La base de la pirámide de cumplimiento de impuestos consiste en un gran número de contribuyentes que están dispuestos a cumplir con sus obligaciones fiscales, que requieren la máxima asistencia de la administración, con todo tipo de servicios y canales de asistencia [7]. Son estos contribuyentes son quienes representan porcentualmente la mayor cantidad de recaudación fiscal, de ahí la importancia de la asistencia.
La complejidad de las normas fiscales (cuya simplificación debe ser promovida por la administración tributaria), la necesidad de acercarse al contribuyente cuando más lo necesita, la obligación de proporcionar información veraz, fiable e información completa al ciudadano, diferente para cada segmento de contribuyentes y adaptada a sus necesidades, constituye un verdadero desafío para las administraciones tributarias. Este desafío ha sido favorecido por el auge de las tecnologías de la información y la comunicación, que ofrecen a los contribuyentes una amplia gama de posibilidades de interacción [8].
Hasta antes del desarrollo de la tecnología como lo conocemos hoy en día, el único canal disponible para la comunicación entre las autoridades tributarias y los contribuyentes era el encuentro persona a persona o cara a cara; es decir las personas y representantes de empresas debían acudir físicamente a las oficinas de los organismos, y así resolver sus dudas o situaciones tributarias.
Sin embargo, hoy en día, producto del proceso de digitalización comentado, paulatinamente se han comenzado a brindar servicios en forma electrónica y remota, cuyo principio es ofrecerlos 24/7. Algunos ejemplos de lo indicado son: portal web oficial de la administración tributaria con información general acerca de impuestos; contactos vía correos electrónicos; sitio personal de cada contribuyente con información detallada acerca de su situación tributaria particular; softwares o apps que permiten resolver dudas o efectuar acciones como registrarse, emitir facturas o incluso presentar declaraciones de impuestos; creación de expedientes electrónicos; incluso, el desarrollo de asistentes virtuales; entre otros.
Por medio de estos nuevos canales de interacción se privilegia la comunicación electrónica, evitando que los contribuyentes deban acudir físicamente a las oficinas de los organismos cuando ello no es requerido, mejorando así la experiencia en la atención de éstos, y la eficiencia en la administración de los recursos.
Conclusiones
La pandemia producida por el virus COVID-19 ha implicado una serie de restricciones a las libertades individuales de los ciudadanos, como la prohibición de movimiento y de reunión. Sin embargo, las administraciones tributarias deben seguir funcionando durante la emergencia, puesto que los Estados necesitan los recursos que se recaudan a través de ellas.
Durante los últimos años, muchas jurisdicciones han tomado la determinación de modernizar estos servicios públicos, lo que ha implicado la adopción de la tecnología digital a sus procesos. En el presente artículo revisamos los ejemplos de la digitalización de la fiscalización y los servicios al contribuyente.
Por un lado, frente a la fiscalización, resulta relevante que las administraciones tributarias puedan acceder electrónicamente a los documentos tributarios de los contribuyentes, ya que eso evita solicitarlos a éstos, por ejemplo. Y en el contexto actual, eso sin duda es relevante, toda vez que evita la propagación de contagios, a la vez que permite seguir realizando la función de fiscalización. Asimismo, en igual sentido, los servicios al contribuyente han tendido hacia la digitalización, lo que posibilita seguir brindando asistencia y atención de manera remota.
Los países que han potenciado la digitalización de las administraciones tributarias poseen mayores herramientas para sortear la emergencia por la cual atraviesa el mundo respecto a sus funciones. Si algo bueno de esta crisis quedará, probablemente será que los Estados se darán cuenta de la necesidad imperiosa de acelerar la adopción digital de las administraciones tributarias, con todas las implicancias que ello conlleva.
Francisco Ossandón Cerda
20 de abril de 2020
Bibliografía
[1] Alink, M. y van Kommer, V. (2000), Manual para las Administraciones Tributarias, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, p. 24. Disponible en https://www.ciat.org/Biblioteca/DocumentosTecnicos/Espanol/2000_manual_para_aatt_netherlands_ciat.pdf
[2] Collosa, A. (2017), Tax administrations and the voluntary compliance strategy, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. Disponible en https://www.ciat.org/tax-administrations-and-the-voluntary-compliance-strategy/?lang=en
[3] Gascón J. y Redondo, J. (2020), Conceptual Framework: The Tax Administration Functions, Chapter 2 en “ICT as a Strategic Tool to Leapfrog the Efficiency of Tax Administrations”, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias.
[4] Comisión Europea (2018). Propuesta de Directiva del Consejo relativa al sistema común del impuesto sobre los servicios digitales que grava los ingresos procedentes de la prestación de determinados servicios digitales. P. 2, Disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018PC0148&from=ES
[5] EY (2017). Tax Technology and Transformation: Tax Functions Go Digital. Disponible en https://assets.ey.com/content/dam/ey-sites/ey-com/en_gl/topics/digital/ey-tax-technology-transformation.pdf
[6] Martínez, F., Oyugi, C., y Utumi, A. (2020), Providing Services to Taxpayers, Chapter 6 en “ICT as a Strategic Tool to Leapfrog the Efficiency of Tax Administrations”, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias.
[7] Gascón J. y Redondo, J. (2020), Ob. Cit.
[8] Ídem.
Francisco Ossandón Cerda es abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad Diego Portales, Chile. Magíster en Tributación por la Universidad de Chile. Colaborador en el Centro de Estudios Tributarios (CET) de la Universidad de Chile y miembro del Comité Editorial del Anuario de Derecho Tributario de la Universidad Diego Portales. Actualmente se desempeña como abogado en el Servicio de Impuestos Internos de Chile.
Su correo electrónico es fossandon@fen.uchile.cl
