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Responsabilidad patrimonial del Estado por error en la valoración del riesgo de violencia de género. A cargo de Inmaculada Clemente Roncero.

AD 178/2020

Palabras clave: responsabilidad patrimonial del estado, error valoración del riesgo, violencia de género, asesinato, cuantificación indemnización, baremos, responsabilidad aquiliana

Keywords: state patrimonial responsibility, gender violence, murder, compensation quantification, scales, Aquilian responsibility

Resumen: La Ley Orgánica 1/2004 de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, llama   la atención en su Exposición de Motivos, a que «los poderes públicos no pueden ser ajenos a la violencia de género, que constituye uno de los ataques más flagrantes a derechos fundamentales como la libertad, la igualdad, la vida, la seguridad y la no discriminación proclamados en nuestra Constitución. Esos mismos poderes públicos tienen, conforme a lo dispuesto en el artículo 9.2 de la Constitución, la obligación de adoptar medidas de acción positiva para hacer reales y efectivos dichos derechos, removiendo los obstáculos que impiden o dificultan su plenitud», en su artículo 31 referido a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Citado artículo,   en su apartado 3, dispone que su actuación habrá de tener en cuenta el Protocolo de Actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de Coordinación con los Órganos Judiciales para la protección de las Víctimas de Violencia de Género, razón por la que,  un anormal funcionamiento de la administración en un caso de asesinato por Violencia de género ha dado lugar a una reciente e interesante  sentencia por lo novedoso de sus planteamientos que condena al Ministerio de Interior a pagar una indemnización a los padres e hijos de la víctima al entender que la valoración del riesgo emitida por la Guardia Civil fue erróneo, y por tanto existe nexo de causalidad con el fatal desenlace del asesinato.

La Sección Quinta de la Sala  de lo contencioso de la  Audiencia Nacional dictó con fecha 30/09/2020 sentencia estimatoria parcial del recurso n.º 2187/2019 por la que se condena al Ministerio de Interior  al considerar inadecuada la protección que le dispensó la Guardia Civil ante la que denunció y que no apreció riesgo, entendiendo que el Estado tiene una responsabilidad Objetiva y directa por lo que le corresponde indemnizar a los padres y los hijos de una mujer asesinada por su marido en 2016. Hoy analizaremos esta sentencia y, a través de ella, la importancia de una correcta valoración del riesgo en procedimientos de Violencia de Género que, en el peor de los casos, como en el presente, puede terminar con el trágico asesinato de una mujer y, en otros, supone una perpetuación de la situación de violencia con víctimas que se sienten desprotegidas, la llamada “violencia institucional”.

Como ya he señalado en el resumen la Ley Orgánica 1/2004 de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género recoge que «los poderes públicos no pueden ser ajenos a la violencia de género, que constituye uno de los ataques más flagrantes a derechos fundamentales como la libertad, la igualdad, la vida, la seguridad y la no discriminación proclamados en nuestra Constitución. Esos mismos poderes públicos tienen, conforme a lo dispuesto en el artículo 9.2 de la Constitución, la obligación de adoptar medidas de acción positiva para hacer reales y efectivos dichos derechos, removiendo los obstáculos que impiden o dificultan su plenitud», en su artículo 31 referido a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en su apartado 3, dispone que su actuación habrá de tener en cuenta el Protocolo de Actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de Coordinación con los Órganos Judiciales para la protección de las Víctimas de Violencia de Género, por tanto, un anormal funcionamiento de la administración puede dar lugar a responsabilidad del Estado, en el caso concreto de uno de sus órganos El Ministerio del Interior, pues como veremos más adelante, el objeto del recurso recurrido es el error en la valoración del riesgo emitido por la Guardia Civil.

Entra la sentencia a valorar dos elementos distintos, en primer lugar, si existe responsabilidad patrimonial del Estado por el daño causado y en segundo lugar el quantum indemnizatorio de los daños.

 Comencemos pues a través de los hechos que dan lugar al recurso a analizar ambas cuestiones:

“Los hechos en que apoya la reclamación son los siguientes: «Primero. – Doña Stefany María González Escarramán, hija y madre de los reclamantes fue asesinada por su esposo el pasado 16 de octubre de 2016. A tal hecho contribuyó de forma decisiva la no existencia de orden de protección que garantizara su seguridad. Segundo. – La fallecida solicitó orden de protección ante las dependencias de la Guardia Civil correspondientes a su domicilio. La determinación del informe elaborado por tales dependencias como «riesgo bajo» fue determinante en la denegación de la orden de protección en favor de la víctima por parte del Juzgado de Sanlúcar la Mayor. Tercero. – Como consecuencia de todo ello, la carencia de protección que padecía la finada determinó su fallecimiento a manos de su marido. Cuarto. – Sus ascendientes y sus hijos, dependientes de Doña Stefany M. González Escarramán, han resultado como consecuencia gravemente afectados moral, psicológica y económicamente. Quinto. – A tenor de lo anteriormente expuesto es por lo que se considera acreditado el nexo causal existente entre el funcionamiento anormal de la Administración, plasmado en el informe de bajo riesgo que no apreció todos los indicadores que ponían de manifiesto el peligro que corría la fallecida, y que eran evidentes. Por tanto, concurren los requisitos recogidos en las Leyes 39 y 40/2015 de 1 de octubre para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración en este caso”

Por dichos hechos se tramitó el correspondiente expediente por la Dirección General de la Guardia Civil, que fue desestimado por resolución de 9 de septiembre de 2019 del Secretario General Técnico de Interior, por delegación del ministro del Interior.

Dicha resolución fue recurrida ante La Audiencia Nacional, Tribunal competente para resolver dicha reclamación, que una vez reclamado el expediente administrativo dio traslado a la parte recurrente para formalizar demanda, como así hizo, constando en el suplico de la misma “se estime la demanda concediendo a los reclamantes la cantidad de 375.739 Euros reclamada en concepto de indemnización por los daños económicos, físicos y morales causados por el fallecimiento de su familiar en el asesinato propiciado o facilitado por funcionamiento anormal del servicio público objeto de reclamación por Responsabilidad Patrimonial en este recurso, todo ello con expresa condena en costas para la Administración demandada, así como la cuantía legalmente prevista en concepto de intereses”.

La parte recurrida, a través de la abogacía del Estado se opuso solicitando «sentencia por la que se desestime el presente recurso y confirmando la resolución administrativa impugnada por ser conforme a Derecho, con imposición de costas a la parte recurrente.»

Lo primero que llama la atención de esta sentencia es que se reclame la responsabilidad por la valoración del riesgo realizada por la guardia civil, entendiendo que dicho error en la valoración fue determinante para que en el Juzgado de Instrucción no concediera la orden de protección solicitada.

En tal sentido la Abogacía del estado se opone por entender “que la denegación de la orden de protección solicitada se acordó en resolución judicial mediante Auto de 17 de septiembre de 2016, sin que conste que el mismo fuera recurrido. La valoración del riesgo realizada por la Guardia Civil no determina de modo exclusivo la decisión judicial de denegación de orden de protección, que hizo constar expresamente las versiones contradictorias de los hechos entre denunciante y denunciado, que no había sido denunciado antes, que presenta también un parte de lesiones y que no tiene antecedentes penales, medida solicitada a cuya concesión también se opuso el Ministerio Fiscal, y en todo caso, podría accionarse como error judicial. Añade que no queda acreditado ningún funcionamiento anormal de la Guardia Civil, sin que se aprecie ninguna infracción del Protocolo a seguir en este tipo de actuaciones. El auto de denegación se dictó el mismo día de la denuncia, sin que consten denuncias anteriores ni posteriores, ni que los servicios sociales plantearan ninguna nueva solicitud de orden de protección o comunicaran ninguna incidencia a la Guardia Civil que justificara una nueva actuación de ésta. Tampoco puede acreditarse que dichas medidas, de haberse acordado por la autoridad judicial, hubieran evitado el fallecimiento de la Sra. González, que se debió a la voluntad exclusiva de su marido. Subsidiariamente, entiende no justificado el importe de la indemnización solicitada, además de que los padres no convivían con la hija y los hijos no dependían económicamente de su madre”.

Como bien recoge la misma sentencia el artículo 106.2 de la Constitución garantiza el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas “por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos” y en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, proclama el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración Pública correspondiente de toda lesión sufrida en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

¿Pero qué daños son resarcibles? aquellos que reúnan los requisitos que declara la jurisprudencia que interpreta las normas citadas “

“El Tribunal Supremo (entre las últimas, sentencias de 19 de febrero de 2016 (recurso 4056/2014) y 5 de diciembre de 2014 (recurso 1308/2012), ha estimado que, para exigir responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos, es necesario que concurran los siguientes requisitos o presupuestos: 1. Hecho imputable a la Administración, 2. Lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e individualizado en relación a una persona o grupo de personas, 3. Relación de causalidad entre hecho y perjuicio, y 4. Que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad. 5.  Que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa.”

¿Qué elementos ha valorado la sentencia a tenor de lo expuesto?

En primer lugar, se ha tenido en cuenta que el recurso se fundamenta, como ya se ha señalado, en el error del informe de valoración del riesgo de la Guardia Civil como “factor decisivo” de la no concesión de la orden de protección en el juzgado, es decir, la falta de protección de una situación previsible que pudiera causar un daño lesivo.

En segundo lugar, directamente relacionado con el primero “la causalidad, debe considerarse la previsibilidad del evento y la ausencia de medidas precautorias por parte de la Administración, para apreciar la existencia de un nexo causal entre el fatal desenlace y la omisión de las autoridades y funcionarios que no desenvolvieron la diligencia exigible para evitar un resultado predecible, entre otras sentencias de la Sección Sexta de 4 de mayo de 1999 (casación 733/95), FJ 7º; de 4 de octubre de 1999 (casación 5257/95), FJ 4º; de 28 de marzo de 2000, (casación 1067/96), FJ 9º; de 3 de junio de 2002 (casación 927/88), FJ 3º; de 18 de julio de 2002 (casación 1710/98), FJ 9º; y de 21 de marzo de 2007 (casación 6151/02), FJ 3º”  corresponderá a la parte recurrente probar la causalidad.

En tercer lugar, en relación con el segundo, la valoración de la intervención de terceros en la causación del daño que podrí exonerar a la Administración de la acusación del daño pues  el carácter objetivo de esta responsabilidad no supone que la Administración haya de responder de todas las lesiones que se produzcan en el ámbito del servicio público, siendo preciso para ello que la lesión pueda imputarse al funcionamiento del servicio ( sentencias como las de 27 de diciembre de 1999 y 23 de julio de 2001», y las que en ellas se citan. «Por todas, STS, Sala 3ª, sec. 4ª, S 08-11-2010, (recurso 685/2009).

En este punto si estuviera en Sala, ya habría un Magistrado o Magistrada diciéndome vaya concluyendo letrada, pues bien concluyamos.

Otra de las cosas que me llamó la atención de esta Sentencia desde el principio, es que al resolver el recurso a pesar de la emisión del informe en contra de la reclamación por el Consejo de Estado, el Tribunal decide apoyarse en el voto particular de dicho informe “El voto particular, sin embargo, de innegable crítica a la investigación policial, pondera la declaración de la denunciante y desmonta la apreciación del auto judicial, considerando que existía una situación de riesgo objetivo para la denunciante no apreciado en el informe de la Guardia Civil, basándose en las alegaciones al respecto del instructor del expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial, concluyendo la inadecuada valoración policial de los riesgos e inaplicación del protocolo para la valoración del nivel de riesgo de violencia de género”

En definitiva lo que la sentencia recoge es que la Guardia Civil no evaluó bien el riesgo, y no siguió correctamente el protocolo “No se contemplaron los parámetros de investigación policial determinados en el Protocolo para la Valoración Policial del nivel de riesgo de violencia de género (en los supuestos de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre) y de gestión de la seguridad de las víctimas (anexo a la Instrucción 7/2016 de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se establece un nuevo Protocolo para la valoración policial del nivel de riesgo género -Ley Orgánica 1/2004- y de gestión de la seguridad de las víctimas), «ante la noticia de un episodio de violencia de género, la actividad policial debe dirigirse a determinar una serie de cuestiones tales como los factores referidos a la violencia sufrida por la víctima, las relaciones mantenidas con el agresor, los antecedentes del propio agresor y su eterno, las circunstancias familiares, sociales, económicas y laborales de la víctima y el agresor, la retirada de la denuncia entre otras». Esta información, continúa señalando el protocolo, es imprescindible para poder concretar el grado o nivel del riesgo de que se produzca una severa agresión contra la víctima, así como para determinar las medidas policiales de protección que deben ser adoptadas, siempre de manera personalizada e individual. A la vista del expediente, no consta que en este caso se hayan indagado y valorado en rigor todas estas cuestiones.”

Hay una razón, no solo lo novedoso de la sentencia, que me llevó a elegir este tema, en la práctica habitual en atención a víctimas de violencia de género, los abogados y abogadas que prestamos este servicio, venimos reclamando la necesidad de mejorar los protocolos de valoración del riesgo, no en todos los casos, pero en muchos la valoración del riesgo consiste en una serie de preguntas mecánicas siguiendo un formulario tipo y sin que los agentes realicen  ni valoren otras cosas, para lo que están habilitados, y debe constar en el atestado mediante diligencia, la especial situación de las víctimas de violencia de género supone en muchos casos que un formulario tipo con preguntas estándares, por muy bien preparado que este, no permita hacer una valoración correcta y eso deje desprotegida a la víctima, pues no es menos cierto que como recoge la sentencia los informes de valoración del riesgo emitidos por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, tienen mucho peso en la decisión del juzgador.

Para evitar sucesos como el presente, sería necesaria la revisión de dichos protocolos, la inversión en medios materiales y humanos y la formación especializada y continua de aquellos que intervenimos en los procedimientos.

Para terminar, en cuanto a la valoración, una vez en la sentencia de ha establecido la responsabilidad patrimonial de la Administración queda fijar la indemnización de los daños  “Respecto al quantum indemnizatorio, esta Sala viene señalando, acorde con reiterada Jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, que en nuestro sistema rige el principio de reparación del daño integral sufrido por quien no tenía el deber jurídico de soportarlo, en relación con el principio de solidaridad.”

“Por un lado, ha de mantenerse el carácter meramente orientativo del baremo de accidentes de tráfico, debiendo rechazarse que valga, por regla general, una aplicación automática del mismo, (entre otras, Sentencias de esta Sección de 31 de octubre de 2012, de 11 de noviembre de 2015 o de 13 de enero de 2016). Incluso con dicho carácter orientativo está previsto expresamente en la actualidad en el artículo 34.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que dispone: «En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social». El Tribunal Supremo mantiene como jurisprudencia constante que en supuestos de accidentes que no sean de vehículo a motor, los jueces y tribunales no están vinculados por el baremo. Así, en relación con la aplicación del baremo de la Ley de Seguros Privados al ámbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, la jurisprudencia considera que ese sistema de valoración del daño tiene carácter meramente orientativo, no vinculante para los tribunales de este orden jurisdiccional a la hora de calcular la indemnización debida por título de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, porque el referido baremo no tiene más valor que introducir criterios de objetividad en la determinación del quantum indemnizatorio, pero sin que pueda invocarse como de obligado y exacto cumplimiento, por lo que no puede alegarse su infracción o inaplicación como fundamento de un motivo de casación «por todas, STS, Sección Sexta, de 8 de marzo de 2016 (recurso 841/2014)». Cuestión distinta es la bondad de la cuantía reconocida por daño moral, que supone un punto de diferencia respecto de los casos contemplados por cada sentencia, que no implica contradicción y lleva, más bien, a estar a las circunstancias de hecho de cada caso «STS, Sección Cuarta, de 19 de julio de 2016 (casación para la unificación de doctrina número 3809/2014)». Por otro lado, ha de tenerse presente la subjetividad que es inherente.”

Tras la valoración del tribunal se tiene en cuenta que los padres de la víctima no convivían con ella, si no en Santo Domingo, y que la familia dependía de los ingresos del padre, hasta que la madre tras la denuncia encontró un trabajo, donde finalmente fue asesinada por arma blanca por su agresor, concediendo por tanto una indemnización menor de la solicitada por los recurrentes, lo que supone la estimación parcial de la demanda.

Inmaculada Clemente Roncero

13 de noviembre de 2020


Imagen de la autora del artículo con toga de abogada

Inmaculada Clemente Roncero. Abogada, vocal de la comisión de Igualdad y contra la violencia de género de del Ilustre Colegio de Bogados de Cáceres.

Colaboradora de Susurros jurídicos, podcast sobre derecho para todos, donde intentamos acercar la justicia y nuestra profesión a quien tenga curiosidad de forma sencilla.

Luchar por la igualdad es una obligación de todos. Luchar por la justicia es luchar por la igualdad.

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