Usos de Blockchain en el sector público. A cargo de José Ramón Oulego
Palabras clave: Blockchain, smart contracts, tokenización, Derecho administrativo, contratación pública.
Introducción: En el presente artículo analizamos las ventajas de implementar la tecnología blockchain en la administración pública, especialmente en el ámbito de la contratación.
A efectos de facilitar su comprensión, y de forma muy sintética, podemos definir blockchain (o cadena de bloques) como una base de datos distribuida o descentralizada entre miles de ordenadores (nodos) que almacena datos y transacciones encriptadas dentro de bloques. Estos bloques están conectados unos con otros (de manera permanente e inmutable) formando una cadena, de ahí su nombre. Las transacciones (que son anotadas dentro de la cadena) se realizan siempre que haya un consenso entre la mayoría de los nodos y exista una correspondencia con la información que posee cada uno de los nodos. La información registrada está distribuida entre todos los nodos de la cadena que asumen el desarrollo y custodia de la base de datos.
Distinguimos tres tipos de redes públicas, privadas y semipúblicas. En las públicas cualquier persona puede ver la información de la red y convertirse en nodo de la misma. En las privadas la información y la posibilidad de ser nodo se restringe a las personas que cuenten con un permiso (por eso también se habla de redes permisionadas). En las semipúblicas la posibilidad de ser nodo se restringe a quien tenga permiso, pero la información de la red es pública (imaginemos una puerta de cristal que no nos permite acceder a la red pero que nos permite ver lo que en ella ocurre).
El surgimiento de la red Bitcoin supuso la aplicación de esta tecnología para desarrollar transacciones monetarias sin depender de un tercero de confianza (por ejemplo un banco) y años más tarde el nacimiento de la segunda gran blockchain (Ethereum) permitió el desarrollo de los contratos inteligentes smarcontracts: programas informáticos autoejecutables dentro de una red blockchain y que no precisan de la intervención de terceros para su cumplimiento.
Los smartcontracts se construyen de la siguiente manera: si se produce la premisa “a” se asocia la consecuencia “b”. Imaginemos una máquina expendedora en la que metiendo un euro podemos obtener una botella de agua sin la intervención de un vendedor. Así, dado el supuesto “a” (introducción de un euro) se produce la consecuencia “b” (obtención de la botella de agua). Estos contratos tienen gran utilizad dentro de relaciones jurídicas sencillas o automatizables, pero resultan insuficientes en aquellas relaciones más complejas, sometidas a varios parámetros o juicios de valor (por ejemplo, en el caso de conceptos jurídicos indeterminados).
Los usos de esta tecnología son múltiples. Muchos de ellos están asociados al sistema financiero como podría ser los medios de pago por medio de criptomonedas o la obtención de liquidez mediante la tokenización de activos financieros. Cuando hablamos de tokenizar nos referimos a representar digitalmente un activo mediante un token. Un token es un trozo de código informático que representa un activo (bien físico o digital). Un ejemplo gráfico para entender esto es el de las fichas de un casino. Cada ficha tiene un valor y representa una cantidad de dinero que se utiliza dentro del casino para apostar. Lo mismo ocurre con los tokens que, por ejemplo, pueden representar el capital de una compañía de forma que quien quiera financiarse puede distribuir su capital mediante tokens que son adquiridos por los inversores. De esta forma el emisor de los tokens gana financiación y los tenedores de los tokens (tokenholders) pueden ganar dinero si el valor de los tokens aumenta como consecuencia de la buena marcha de la empresa que solicitó la financiación.
Como puede apreciarse los usos de esta tecnología son casi infinitos. Pero blockchain no solo puede ser utilizada en el sector privado, sino que sus características aportan muchas ventajas que pueden ser utilizadas por la administración pública. En el caso de España, la propia Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) priorizan la relación electrónica o telemática de los administrados con la administración.
Así el Art. 14 de la LPACAP establece que: “1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.
- En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.
Las mencionadas características de blockchain que favorecen su uso en el sector público son las siguientes:
– Publicidad y transparencia: Las redes públicas basadas en blockchain permiten conocer a todos los ciudadanos qué es lo que están haciendo sus gobernantes (bien sea a nivel local, provincial, estatal o autonómico) y cómo lo están haciendo. Esto es especialmente importante en determinadas actividades de la administración como por ejemplo la contratación, actividad especialmente susceptible a casos de corrupción.
Quizás la contratación sea uno de los ámbitos públicos donde blockchain pueda jugar un papel más importante al propiciar mayor control, trazabilidad y transparencia en los procesos.
De esta forma, se puede utilizar la tecnología de registro distribuido para crear un registro de licitadores donde se pueda verificar de forma automática el cumplimiento de los requisitos exigidos (por ejemplo: solvencia) o que no se incurra en una prohibición para contratar. La administración, al ser una red pública y no poder ser manipulada, podría tener la certeza sobre lo referente a los requisitos de los licitadores. Además, mediante la utilización se un smartcontract se podría excluir a todos los licitadores que no cumplan con los requisitos o incurran en cualquier tipo de prohibición.
Y lo mismo ocurre con la presentación de ofertas por los licitadores. Si se presentan utilizando blockchain, una vez presentadas ya no son modificables y además hay constancia del momento de presentación. Con ello se evitan problemas relacionados con la custodia o modificación de las ofertas entre el momento de presentación y valoración.
Precisamente la valoración de las ofertas es uno de los supuestos donde mejor se aprecia la utilidad de los smartcontracts. Líneas más arriba decíamos que los smartcontracts son idóneos para relaciones jurídicas automatizables. Este es el caso de la valoración de ofertas donde las fórmulas y criterios de valoración están predefinidos. De esta forma se puede automatizar la valoración de ofertas, evitando con ello trámites como la apertura de sobres
Sin embargo, nos encontramos con el obstáculo de aquellos procedimientos en los que la valoración dependa de un juicio de valor o se exija la apertura pública de los sobres (Ej: Art. 157.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público).
Finalmente, una de las ventajas de la utilización de blockchain en procesos de contratación es facilitar la interactuación o participación de varias administraciones concurrentes de forma simultánea o sucesiva dentro del procedimiento.
– Seguridad: Blockchain podría implementar un sistema seguro de voto electrónico que garantizase la identidad del votante, completamente trazable y que no pudiera ser manipulado. Ello sin duda fomentaría la participación de los ciudadanos en las votaciones y reduciría considerablemente los costes. Además permitiría, gracias a la encriptación de los datos que solo el votante supiese cuándo y dónde ha votado.
Para conseguir este proceso sería necesario un token que representase el voto del ciudadano (otro supuesto de tokenización). El ciudadano se identificaría mediante su clave privada y su monedero en el sistema y emitiría el voto.
Finalmente, también pueden desarrollarse otros sistemas de participación de los ciudadanos en la actividad pública que utilicen esta tecnología. Por ejemplo, consultas públicas de un ayuntamiento en las que se pueda votar utilizando un token.
– Verificabilidad y privacidad: Esto es interesante para las administraciones públicas, en este caso estatales, para desarrollar sistemas de identidad digital soberana que no dependan de autoridades de verificación externas lo que supone una importante reducción de costes y aumenta la eficiencia. El ciudadano puede identificarse ante todas las administraciones con su monedero y su clave privada. Además el ciudadano decide cuándo y como comparte sus datos.
– Inmutabilidad y verificabilidad: estas cualidades hacen que blockchain pueda ser utilizada para el desarrollo de archivos públicos donde almacenar la información (imaginemos por ejemplo un registro de la propiedad o un registro civil). Por lo que se refiere a la interactuación del ciudadano con la administración, los registros electrónicos, servicios de notificación, servicios de pago o cualquier otro que se nos ocurra podría verse favorecido por la utilización de blockchain.
Además, estas características de la blockchain, permiten que sea utilizada con función certificadora de documentos académicos. Esto supondría un considerable ahorro de tiempo y coste. Por ejemplo: si estamos en el proceso de selección laboral de una empresa podríamos acreditar de manera sencilla nuestros títulos sin necesidad de tener que realizar compulsas o solicitar certificados en papel, a través de procesos offline que muchas veces son farragosos.
Como hemos visto, la tecnología blockchain puede contribuir de manera decisiva a la transformación digital de la administración y a conseguir los fines de transparencia, eficiencia y participación ciudadana a cuya consecución tiende la legislación aplicable.
Dicha implementación requeriría de la modificación de algunas normas, que a día de hoy no contemplan esta posibilidad, pero estamos seguros que dentro de no mucho tiempo blockchain va a producir una verdadera revolución del sector público y todas las administraciones usarán registros distribuidos en mayor o menor medida.
JOSÉ RAMÓN OULEGO ERROZ
Abogado (ICA Santiago).
Socio Director Oulego Abogados (http://www.oulegoabogados.com/)
Licenciado en Derecho (USC).
Escuela Práctica Jurídica (USC).
Master en Derecho Financiero y Tributario (USC).
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Twitter: @joseramonoulego
