¿Están legitimadas las Administraciones Públicas para ejercitar la acusación popular? a cargo de Miguel Rincón Calahorro

1. INTRODUCCIÓN

Sin profundizar en los orígenes históricos y las justificaciones filosóficas que han dado lugar a la persistencia de la figura de la acusación popular en nuestro ordenamiento jurídico, lo cual sin duda necesitaría de un trabajo más exhaustivo y extenso que el presente, podemos concluir que el mantenimiento de dicha figura viene a satisfacer una serie de necesidades y deficiencias pretéritas de nuestro modelo acusatorio actual, tales como:

• • • • El ejercicio de un deber cívico para con la Comunidad, al colaborar en la persecución de los delitos y la consecución de la pax social.

      • Desconfianza secular a la figura del monopolio acusatorio del Ministerio Fiscal, dada su vinculación al Ejecutivo.¹

      • La necesidad de que los ciudadanos participen en la Administración de Justicia.²

      • La acusación de determinadas conductas delictivas, que de otro modo quedarían impunes, siguiendo la máxima de AGUILERA PAZ de que “sin acusación no hay juez”.³

Sobre estos mimbres es sobre los que se configura el derecho al ejercicio de la acción penal para todos los ciudadanos españoles, en primer lugar a través del articulado de la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882 y constitucionalizado con posterioridad en el artículo 125 de nuestra Carta Magna de 1978.

2. LA LEGITIMACIÓN SUBJETIVA EN EL EJERCICIO DE LA ACUSACIÓN POPULAR

Para determinar qué sujetos están habilitados para el ejercicio de la acusación popular debemos acudir a lo dispuesto en nuestra ley procesal penal, la cual partiendo del carácter público de la acción penal (artículo 101 LECRIM), determina que serán “todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito” los que podrán ejercitar la acción popular.

Al objeto de definir ese concepto de “ciudadanos españoles”, podemos considerar como válidas tanto la definición que nos ofrece el Diccionario de la Lengua Española, que en su tercera voz los define ciudadano como “persona considerada como miembro activo de un Estado, titular de derechos políticos y sometido a sus leyes”; así como las definiciones que aporta el Diccionario de Español Jurídico:

“Ciudadano, na: 1 Civ. y Const. Habitante de un país, cuando tiene reconocida la totalidad de los derechos fundamentales consagrados en la respectiva Constitución, teniendo derecho a utilizar las garantías de protección de los mismos establecidos tanto en la norma fundamental como en la legislación que los desarrolla. (…)

2 Adm. Cualquier persona física, persona jurídica y ente sin personalidad que se relacione, o sea susceptible de relacionarse, con las administraciones públicas.

3 Eur. En su origen, habitante nacional, capaz y mayor de edad. En ampliaciones, incluye a los extranjeros en las elecciones locales, y a otros ciudadanos europeos en las elecciones al Parlamento Europeo.

4 Const. Titular del derecho de sufragio y de otros derechos políticos. (Ley 11/2007, de 22-VI, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.)

Partiendo de estas definiciones genéricas, no parece plantear mayores problemas afirmar que podrán ser titulares del derecho al ejercicio de la acción popular tanto las personas físicas nacionales del estado español (siempre que no estén incursas en las causas de exclusión de los artículos 102 y 103 LECRIM) como las personas jurídicas privadas que no estén incursas en las mismas causas de exclusión, una vez superadas las iniciales resistencias doctrinales⁴ que negaban la posibilidad de éstas de estar englobadas en el concepto “ciudadanía”. Así desde la STC 241/1992 se ha establecido una doctrina (ratificada en las SSTC 34/1994, de 31 de enero, 154/1997, de 29 septiembre y 50/1998 de 25 de abril) donde se realiza una interpretación extensiva del término “ciudadanos”, doctrina que a juicio de este autor debe completarse con las consideraciones que autores como GIMENO y GARBERÍ realizan sobre el ejercicio de la acusación popular por parte de personas jurídico-privadas sin ánimo de lucro, pues entienden que es a través de estas asociaciones, fundaciones y corporaciones la principal vía de ejercicio, dado el carácter de colaboración y participación ciudadana que ésta tiene.

Sentadas dichas bases, más dificultades plantean otros supuestos concretos de legitimación discutidos actualmente por la doctrina, como es el caso de los ciudadanos comunitarios⁵, las personas jurídicas con ánimo de lucro, los Partidos Políticos⁶ o las Administraciones Públicas, último supuesto que se analiza en el presente trabajo.

3. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS COMO PARTE ACUSADORA EN EL PROCESO PENAL

1. 1. Consideraciones históricas

Siguiendo la clasificación tradicional de las distintas partes acusadoras en el proceso penal, el ejercicio de la acción penal en España no se atribuye en exclusiva al Ministerio Fiscal, sino que es posible que su ejercicio revista la forma de acusador particular (directamente ofendido o perjudicado por el delito) o de acusador popular.

Respecto a la primera de estas manifestaciones, la acusación particular, no cabe duda que los poderes públicos, englobando éstos no solo la Administración General del Estado, sino también las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Administraciones Locales o cualquier entidad con personalidad jurídica propia pero sometida a las normas de derecho público o dependiente de las anteriores; en cuanto a sujetos ofendidos o perjudicados por un delito pueden acceder indubitadamente a la protección jurisdiccional de sus intereses, contando además con un cuerpo específico de empleados públicos dedicados a ello, bien a través de la Abogacía General del Estado o cuerpos análogos en el ámbito autonómico y local.

Mayores dificultades doctrinales encontraba la segunda hasta el año 2001, momento en el que como veremos se produce un giro copernicano por parte del Tribunal Constitucional, dado que no parecía ponerse en cuestión la posibilidad que una Administración Pública pudiera ejercer la acusación popular, en línea con las teorías de GARCÍA DE ENTERRÍA que consideran que la Administración Pública “no es representante de la comunidad sino que es una organización puesta a su servicio”⁷. En consonancia con este axioma, el Tribunal Constitucional había venido declarando reiteradamente que los derechos fundamentales“son derechos individuales que tienen al individuo por sujeto activo y al Estado por sujeto pasivo en la medida en que tienden a reconocer y proteger ámbitos de libertades o prestaciones que los poderes públicos deben otorgar o facilitar a aquéllos” y por ello ”existen importantes dificultades para reconocer la titular de derechos fundamentales a tales entidades.”⁸

En esta línea se encontraban también voces como PEREZ GIL, el cual llega incluso a afirmar que permitir el acceso a las Administraciones Públicas como acusadoras popular supone “una perversión de su propia esencia” toda vez que “nos encontraríamos una doble representación estatal en el proceso asumiendo el papel de acusador público, en la medida que los intereses que defenderían MF y la correspondiente Administración, sujeta también en su actuación al principio de legalidad, vendrían inevitablemente a solaparse”⁹.

1. 2. La STC 175/2001, de 26 de junio: Un cambio de paradigma

Tal y como afirma GONZALO DOMENECH¹⁰ respecto a la doctrina constitucional definida sobre personas jurídico-públicas, “la STC 129/2001, de 4 de junio venía a denegar explícitamente posibilidad de que las personas jurídico-públicas ejerciten la acción popular, con una interpretación literal del art. 125 CE y una interpretación restrictiva del término “ciudadanos”. No obstante, sólo unos pocos días después la Sala Primera del Tribunal Constitucional dictó su Sentencia Núm. 175/2001, de 26 de junio vino a suponer un cambio sustancial en la antedicha doctrina, paradójicamente en un recurso de amparo en el ámbito contencioso y no en el penal. En el caso concreto estudiado, se recurre por parte de la Generalitat de Cataluña una Sentencia de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia que inadmite una demanda contra el Ayuntamiento de Caldes d’Estrac sobre nombramiento de un Inspector de la Policía Local; entrando a analizar el Tribunal Constitucional si las Administraciones Públicas son susceptibles de invocar el derecho a la tutela judicial efectiva. Así el Fundamento Jurídico Quinto concluye que:

“sólo en supuestos excepcionales una organización jurídico pública disfruta -ante los órganos judiciales del Estado- del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; y por lo mismo, sólo excepcionalmente podemos considerar al recurso de amparo como cauce idóneo para que las personas públicas denuncien una defectuosa tutela de los jueces y Tribunales. (…) Ahora debemos precisar que, más allá del contenido constitucional garantizado por el art. 24.1 CE, corresponde a las leyes procesales establecer qué tutela judicial deben prestar los jueces y Tribunales a las personas públicas.”

Esta afirmación ha supuesto un cambio de criterio por parte del máximo intérprete de nuestra Carta Magna, toda vez que ha servido de base para que, si bien de manera indirecta, a diversas sentencias que han venido a reconocer la legitimación de las Administraciones Públicas a ejercer la acusación popular, fundamentalmente en el ámbito de los delitos relacionados con la violencia sobre la mujer. Así la Sentencia Núm. 311/2006, de 23 de octubre otorga amparo a la Generalitat de la Comunidad Autónoma de Valencia al permitirle ejercitar la acusación popular en un delito de homicilio en el ámbito doméstico. Para ello, y habiendo establecido previamente la conexión entre el ejercicio de la acción popular y el derecho a la tutela judicial efectiva, considera el Tribunal que existe una norma autonómica habilitante (el artículo 36 de la Ley Valenciana 9/2003, de 2 de abril, para la igualdad de hombre y mujeres), sobre la que no procede pronunciarse “sobre la oportunidad de tal previsión legal ni sobre su constitucionalidad”¹¹.

En el mismo sentido, en el ejercicio de este tipo de acción se ha otorgado amparo a otras Comunidades Autónomas como Cantabria (SSTC Núm. 8/2008 de 21 de enero y Núm. 18/2008, de 31 de enero) o incluso a entidades de la Administración estatal como en el caso de la STC 67/2011, de 16 de mayo en el que se admite el ejercicio de la acusación popular por el Delegado Especial del Gobierno contra la Violencia sobre la mujer (en relación 29.2 de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género).

4. POSICIONES DOCTRINALES CRÍTICAS

Determinado pues el estado de la cuestión, procede analizar sin ánimo de ser exhaustivo, atendiendo a la finalidad del presente trabajo, la amplísima posición doctrinal contraria al ejercicio de la acción popular por parte de entidades jurídico-públicas; tal vez siguiendo las premonitorias palabras de PÉREZ GIL quien en el año 1997 ya escribía que:

“La defensa objetiva e imparcial de la legalidad en el orden penal así como la tutela de los intereses generales de la colectividad, constituyen una de las funciones esenciales de ese peculiar órgano administrativo que conocemos como MF. De ahí que, para la satisfacción del interés general deba instar la aplicación de la norma penal a través del mecanismo procesal de la acusación. Teniendo en cuenta la naturaleza de la competencia a la que nos estamos refiriendo, el Estado sólo puede deducir la pretensión penal en defensa del interés público a través del órgano que constitucionalmente tiene atribuida esta función. La intervención de otras instancias estatales como acusadores carecerá de todo sentido, pues se trata de una facultad atribuible sólo a sujetos privados, individuales o colectivos, pero al fin y al cabo particulares que, eso sí, se presume actuan uti cives. Hablar del ejercicio cívico de la pretensión penal por el Estado es incurrir en una contradictio in terminis, en la medida en que decir acusación popular es hablar de una esfera de no interferencia estatal, cuyo contenido viene determinado precisamente por el ejercicio de una función estatal por sujetos privados. Lo contrario sería una inaceptable perversión del reconocimiento legal, en tanto estamos precisamente ante una habilitación de los ciudadanos considerados de forma privada, en un ámbito que podríamos denominar como el no-estado1044. La intervención como actora de la Administración en el proceso penal no puede resultar, por tanto, amparada por la previsión normativa que nos ocupa. Puede afirmarse, en definitiva, que la acusación popular nunca puede ser promovida al amparo de una potestad estatal, en la medida en que tal práctica constituiría la negación de su propia esencia.”

Tal y como señalan autores como RUZ GUTIÉRREZ o ECHANO BASALDÚA, podemos agrupar dichos argumentos en cuatro grandes apartados:

1. 1. Invasión de competencias exclusivas del Estado (Art. 149.1.6º CE)

Esgrimen en primer lugar autores como PÉREZ GIL¹², JUAN SANCHEZ o GONZALO DOMENECH, que el artículo 149.1.6º de nuestra Carta Magna es taxativo al declarar como competencia exclusiva del Estado la legislación penal, así como de la procesal sin perjuicio de las necesarias especiales que en este orden se deriven de las particulares del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

Es por ello que, y en palabras del propio GONZALO DOMENECH, “deben declararse inconstitucionales todas las normas autonómicas que legislen en materia procesal sin que se recoja la competencia en su Estatuto de Autonomía, sea cual sea la materia objeto.”

Del mismo modo se pronuncia GÓMEZ AMIGO, al considerar como un riesgo el que “las mismas conductas delictivas sean perseguidas con mayor o menor intensidad, dependiendo de la mayor o menos amplitud de la legitimación para ejercitar la acción penal en cada Comunidad Autónoma.”

Pudiendo estar de acuerdo con la argumentación de fondo que realizan dichos autores, y considerando que efectivamente cualquier norma autonómica que asuma competencias en materia procesal penal es palmariamente inconstitucional; no debemos olvidar que dichas normas gozan de una “presunción de constitucionalidad” que debe ser desvirtuada de manera suficiente, tal y como ha exigido el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones¹³. Por ello coincido con la argumentación prudente que hace nuestro intérprete constitucional al manifestar que, aunque una norma pueda ser inconstitucional, si no ha sido así declarada formalmente, debe desplegar los efectos en ella contenida.

1. 2. Violación de las competencias legalmente adjudicadas al Ministerio Fiscal

Posiblemente el máximo exponente de este argumento sea JUAN SÁNCHEZ cuando afirma que “la Administración Autonómica debe colaborar directamente con el Ministerio Fiscal en su función constitucional de defensa de la legalidad”, siendo este un argumento de coherencia de nuestro sistema procesal, toda vez que entre los principios que ordenan la actividad de las entidades jurídico-públicas se encuentra la defensa del interese público y general. Así pues, el órgano constitucionalmente encargado de esta defensa es el Ministerio Fiscal, pues así lo ordenan el artículo 124 de la Constitución y el artículo Primero de su Estatuto Orgánico.

Sin duda a mi juicio este parece ser el argumento que mejor justifica la ausencia de legitimación para el ejercicio de la acción popular a determinados entes públicos, aunque adolece de importantes deficiencias (por ejemplo, en el caso de intentos de personación en procedimientos en los que el Ministerio Fiscal ni las acusaciones particulares no consideren necesarias continuar con la acusación). Del mismo modo merecería sin duda un trabajo monográfico considerar si el Ministerio Fiscal es el único legitimado para defender la defensa de la legalidad, en una interpretación extensiva del inciso que hace el apartado primero del precitado artículo 124 CE al afirmar “sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos”. ¿Podría entenderse que constituyente expresamente habilitó la posibilidad que otras partes procesales defendieran la acción de la justicia en defensa de la legalidad? ¿Es esta competencia exclusiva y excluyente del Ministerio Fiscal?

1. 3. Infracción del derecho de defensa del acusado

Tal y como señala el Tribunal Supremo en su Sentencia Núm. 149/2013 y apoyada por cierto sector doctrinal como ALMÉCIJA CASANOVA¹⁴, el hecho de permitir la personación como acusadores populares a Administraciones Públicas puede conllevar un grave riesgo de “hipertrofia acusatoria” en cuanto que, además de la evidente ralentización del ya de por sí parsimonioso proceso penal, puede conllevar el acceso al mismo de partes con intereses ajenos a los representados por el Ministerio Fiscal.

No obstante, no puedo sino estar de acuerdo con la respuesta que ofrecen autores como JUAN SÁNCHEZ o SERRANO HOYO, al afirmar este último que “el principio de «igualdad de armas» que nada tiene que ver con el número de acusaciones en el proceso penal, sino con el otorgamiento de idénticas posibilidades (y cargas) de alegación, prueba e impugnación a las posiciones enfrentadas en el proceso, esto es, a la acusación y la defensa (dualidad de posiciones).” Así lo entiende también el autor que suscribe, al considerar que la existencia de múltiples partes acusadoras, con independencia de su carácter público o privado, en modo alguno puede considerarse como una merma del derecho de defensa, no siendo tampoco admisible la existencia de dilaciones indebidas.¹⁵

Fdo. Miguel Rincón Calahorro.

Jaen, martes 6 de noviembre de 2018

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